Sammenfatning af kommissionens overvejelser og forslag

Betænkning om offentlighedsloven
Betænkning nr. 1510/2009

2. Sammenfatning af kommissionens overvejelser og forslag

1. Indledning
Som et resultat af sit arbejde har kommissionen – i overensstemmelse med den opgave, der følger af kommissoriet – udarbejdet et udkast til en ny samlet offentlighedslov, der er indeholdt i betænkningens kapitel 27. Der er bortset fra enkelte elementer enighed i kommissionen om det foreslåede lovudkast.

Kommissionen har fundet det hensigtsmæssigt i et indledende kapitel at foretage en kortfattet gennemgang af hovedelementerne i kommissionens udkast til en ny offentlighedslov. Gennemgangen er udarbejdet således, at der under pkt. 3 foretages en kort omtale af de enkelte hovedelementer med henvisning til den relevante bestemmelse i kommissionens lovudkast.

Der er i forbindelse med den nævnte gennemgang ikke redegjort for de nærmere overvejelser, der ligger bag det enkelte forslag, ligesom indholdet heraf ikke er beskrevet detaljeret. Herom henvises til dels det eller de kapitler i betænkningen, hvor det pågældende element er behandlet nærmere – under pkt. 3 er der henvist til det relevante kapitel i en parentes – dels bemærkningerne til lovudkastets bestemmelser. I de få tilfælde, hvor der ikke foreligger enighed i kommissionen om det enkelte element, er dette nævnt under pkt. 3.

Under pkt. 4 gives en sammenfattende oversigt over, hvilke elementer i kommissionens lovudkast der ud fra en generel betragtning kan siges at udbygge den gældende offentlighedslovs grundlæggende princip om åbenhed i den offentlige forvaltning, samt hvilke elementer der kan siges at udgøre en begrænsning i forhold til, hvad der følger af den gældende offentlighedslov.

Forinden den nævnte gennemgang og sammenfatning af hovedelementerne i kommissionens lovudkast, er der under pkt. 2 foretaget en kortfattet beskrivelse af indholdet af betænkningens kapitler.

2. Betænkningens indhold

En række af betænkningens kapitler indledes med en udførlig beskrivelse af gældende ret i forhold til de problemstillinger, der behandles i de pågældende kapitler. Beskrivelsen tjener hovedsageligt to formål. For det første udgør beskrivelsen af gældende ret et (nødvendigt) grundlag for kommissionens overvejelser om, i hvilket omfang der er behov for at ændre retstilstanden i forhold til det beskrevne spørgsmål. For det andet vil beskrivelsen kunne tjene som et bidrag til fortolkningen af lovudkastets bestemmelser i de tilfælde, hvor offentlighedsloven foreslås videreført uændret eller blot præciseret (eventuelt med minimale ændringer) med henblik på at kodificere gældende ret.

Betænkningens kapitel 3 indeholder en kort skildring af offentlighedslovens tilblivelseshistorie.

Betænkningens kapitel 4 indeholder dels en oversigt over bestemmelserne i den gældende offentlighedslov, dels en detaljeret sammenfatning af gældende ret, der bygger på den beskrivelse heraf, der er indeholdt i kapitel 9-26.

I kapitel 5 redegøres der for de specifikke regler om aktindsigt mv., der gælder ved siden af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt. Der foretages således en gennemgang af de nævnte regler i forvaltningsloven, sundhedsloven, miljøoplysningsloven, persondataloven, arkivloven og retsplejeloven. Der gives også en beskrivelse af forholdet mellem offentlighedsloven og de enkelte særlige regelsæt om aktindsigt mv.

I betænkningens kapitel 6 gives der en redegørelse for nogle udvalgte udenlandske offentlighedsordninger. Redegørelsen er særlig udførlig for så vidt angår de svenske, norske og finske offentlighedsregler.

Betænkningens kapitel 7 om offentlighedsprincippet på internationalt plan indeholder en beskrivelse af reglerne om aktindsigt i EU (forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europaparlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter) samt en gennemgang af Europarådets rekommandation fra 2002 om aktindsigt i officielle dokumenter.

Betænkningens kapitel 8 indeholder en redegørelse for, hvilke formål en almindelig offentlighedsordning bør varetage, ligesom kapitlet indeholder kommissionens overvejelser om, hvorvidt der i en ny offentlighedslov bør indsættes en formålsbestemmelse, hvor de formål en offentlighedsordning varetager, er angivet.

I betænkningens kapitel 9 gives der en udførlig redegørelse for offentlighedslovens anvendelsesområde. I kapitlet behandles bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt offentlighedslovens anvendelsesområde fortsat som udgangspunkt bør være baseret på et formelt (organisatorisk) kriterium, eller om det vil være hensigtsmæssigt at erstatte eller supplere med et materielt (funktionelt) kriterium, hvor der ved afgrænsningen af lovens anvendelsesområde lægges vægt på, om det pågældende organ udøver ”offentlig forvaltningsvirksomhed”. I kapitlet har kommissionen i øvrigt navnlig overvejet, i hvilket omfang lovens anvendelsesområde bør udvides til også at omfatte offentligt ejede selskaber og private institutioner, foreninger mv.

Betænkningens kapitel 10 indeholder en vurdering af, hvilke dokumenter der bør være omfattet af retten til aktindsigt, herunder om dokumentbegrebet fortsat bør være teknologineutralt. Kapitlet indeholder bl.a. kommissionens overvejelser med hensyn til, i hvilket omfang e-mails og sms-beskeder bør være omfattet af lovens dokumentbegreb, samt i hvilket omfang der bør gælde en ret til aktindsigt i myndighedernes journaler mv.

I kapitel 11 behandles spørgsmålet om den teknologiske udviklings betydning for omfanget og karakteren af retten til indsigt. Kapitlet indeholder bl.a. en nærmere gennemgang af den offentlige forvaltnings databaser samt den teknologiske opbygning heraf. I kapitlet har kommissionen overvejet, om der bør indføres en adgang til indsigt i selve databasen (rådata). Kommissionen har også overvejet, om der bør indføres en adgang for offentligheden til at kræve, at en forvaltningsmyndighed foretager en sammenstilling af oplysninger, der er lagret i myndighedens databaser (dataudtræk), samt kræve indsigt i den såkaldte databeskrivelse, der knytter sig til den enkelte database.

Betænkningens kapitel 12 indeholder en gennemgang af, om der gælder og bør gælde nogle betingelser for at benytte offentlighedslovens regler om aktindsigt. I kapitlet har kommissionen således navnlig overvejet, i hvilket omfang det såkaldte identifikationskrav bør videreføres i den nye offentlighedslov. Kommissionen har i forlængelse heraf også overvejet, i hvilket omfang ressourcemæssige forhold bør kunne begrunde et afslag på en anmodning om aktindsigt.

I betænkningens kapitel 13 gives der en redegørelse for den pligt, der gælder for myndighederne til bl.a. at tage notat af mundtligt modtagne oplysninger i afgørelsessager. I kapitlet har kommissionen bl.a. overvejet, om notatpligten bør udstrækkes til andre sager end afgørelsessager.

Betænkningens kapitel 14 indeholder en redegørelse for, hvilke beskyttelsesinteresser der bør kunne tillægges en sådan betydning, at der i offentlighedsloven fastsættes undtagelsesbestemmelser, der fraviger offentlighedslovens udgangspunkt om aktindsigt. I den sammenhæng redegøres også for, hvorledes lovens undtagelsesbestemmelser efter kommissionens opfattelse bør udformes og affattes.

I betænkningens kapitel 15 behandles spørgsmålet om, hvilke sager der er og bør være undtaget fra retten til aktindsigt. Kommissionen har i den forbindelse bl.a. behandlet spørgsmålet om, hvorvidt sagsbegrebet kan afgrænses nærmere, samt hvilke ”kriterier” der skal være opfyldt, for at et bestemt sagsområde generelt bør kunne undtages fra retten til aktindsigt.

Betænkningens kapitel 16 om dokumenter undtaget fra retten til aktindsigt indeholder bl.a. en udførlig redegørelse for det nærmere omfang af den gældende og den i lovudkastet foreslåede adgang til at undtage interne dokumenter fra retten til aktindsigt. Herudover foretages der en nærmere undersøgelse og vurdering af, om den gældende offentlighedslov i lyset af bl.a. udviklingen af centraladministrationens samarbejdsstrukturer fortsat yder den fornødne beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces. Endvidere behandles bl.a. spørgsmålet om, i hvilket omfang den såkaldte ekstraheringspligt bør udvides til at omfatte interne faglige vurderinger.

I betænkningens kapitel 17 behandles spørgsmålet om, hvilke oplysninger der er og bør være undtaget fra retten til aktindsigt. Herudover behandles spørgsmålet om, i hvilket omfang myndighederne bør være forpligtet til at udlevere oplysninger, der kan undtages, hvis det er muligt i tilstrækkeligt grad at anonymisere oplysningerne.

I betænkningens kapitel 18 behandles spørgsmålet om, i hvilket omfang pligten til at meddele oplysninger efter offentlighedslovens regler om aktindsigt er begrænset af lovgivningens særlige og almindelige regler om tavshedspligt. I kapitlet redegøres der også for kommissionens opfattelse med hensyn til det nærmere samspil mellem de almindelige tavshedspligtbestemmelser og offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Betænkningens kapitel 19 indeholder en kortfattet redegørelse for det nærmere omfang af retten til egenacces, det vil sige retten for en person til at få indsigt i oplysninger vedrørende den pågældende selv, der er indeholdt i en sags dokumenter.

Betænkningens kapitel 20 indeholder bl.a. kommissionens overvejelser om, hvorvidt der er grund til at formulere det såkaldte meroffentlighedsprincip således, at det i offentlighedsloven fastsættes, at myndighederne har pligt til at overveje, om der kan meddeles meroffentlighed. Kapitlet indeholder også kommissionens overvejelser vedrørende spørgsmålet om forholdet mellem på den ene side meroffentlighedsprincippet og på den anden side lovgivningens regler om tavshedspligt samt videregivelsesreglerne i persondataloven.

I betænkningens kapitel 21 behandles spørgsmålet om, hvilken myndighed der bør have kompetencen til at træffe afgørelsen i forhold til en aktindsigtsanmodning samt spørgsmålet om, til hvilken myndighed en aktindsigtsafgørelse bør kunne påklages. Kapitlet indeholder også kommissionens overvejelser om, hvorvidt der bør etableres et særligt klageorgan, der skal behandle klager over forvaltningsmyndighedernes afgørelser om aktindsigt.

Betænkningens kapitel 22 indeholder kommissionens overvejelser vedrørende bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt der bør gælde tidsfrister for behandlingen af anmodninger om aktindsigt mv., om aktindsigten bør kunne forlanges gennemført på en bestemt måde, og om der i den forbindelse bør kunne opkræves betaling.

I betænkningens kapitel 23 behandles spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne bør pålægges en pligt til at udfærdige såkaldte (åbne) postlister, dvs. offentlige fortegnelser, der indeholder oplysninger om de dokumenter, som den pågældende myndighed har enten modtaget eller afsendt i en vis periode.

I betænkningens kapitel 24 behandles spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne bør være forpligtet til løbende af egen drift på myndighedens internet-hjemmeside at offentliggøre visse typer af dokumenter.

Betænkningens kapitel 25 indeholder kommissionens overvejelser vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der i offentlighedsloven bør fastsættes en pligt til at foretage journalisering af forvaltningsmyndighedernes dokumenter, hvilket vil sige, at dokumenterne undergives en løbende og systematisk registrering i et journalsystem eller lignende. Endvidere behandles spørgsmålet om, hvorvidt Justitsministeriet som ressortmyndighed for offentlighedsloven på internettet bør etablere en såkaldt offentlighedsportal, der indeholder love, administrative forskrifter, lovforslag samt Folketingets Ombudsmands udtalelser om aktindsigt.

I betænkningens kapitel 26 behandles spørgsmålet om, hvorvidt kommissionens udkast til en ny offentlighedslov i givet fald vil give anledning til ændringer i de specifikke regler om aktindsigt mv., der gælder i forvaltningsloven, sundhedsloven, miljøoplysningsloven, persondataloven, arkivloven og retsplejeloven.

Betænkningens kapitel 27 indeholder kommissionens udkast til en ny samlet offentlighedslov med bemærkninger til udkastets enkelte bestemmelser.

3. Hovedelementerne i kommissionens lovudkast

Som nævnt ovenfor under pkt. 1, har kommissionen udarbejdet et udkast til en ny samlet offentlighedslov, der er indeholdt i betænkningens kapitel 27. I det følgende foretages en gennemgang af de hovedelementer i lovudkastet, der er nye i forhold til den gældende offentlighedslov.

3.1. Formålsbestemmelse (kapitel 8)

Kommissionen foreslår, at der indsættes en bestemmelse i offentlighedsloven, som med udgangspunkt i lovens grundsynspunkt om åbenhed i forvaltningen angiver de grundlæggende hensyn og formål, som offentlighedsloven varetager. I den foreslåede bestemmelse (lovudkastets § 1, stk. 1) fremhæves det således, at offentlighedsloven har til formål at sikre åbenhed hos myndigheder mv. med henblik på navnlig at understøtte informations- og ytringsfriheden, borgernes deltagelse i demokratiet, offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, mediernes formidling af informationer til offentligheden og tilliden til den offentlige forvaltning.

I tilknytning hertil foreslås der indsat en bestemmelse, hvor det fastsættes, at myndigheder mv., der er omfattet af loven, skal sørge for, at de nævnte hensyn til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved valg, etablering og udvikling af nye IT-løsninger (lovudkastets § 1, stk. 2).

3.2. Lovens anvendelsesområde (kapitel 9)

Kommissionens lovudkast indeholder forslag til en udvidelse af lovens organisatoriske anvendelsesområde på visse nærmere angivne områder. Således er det foreslået, at offentlighedslovens aktindsigtsregler også skal gælde for KL og Danske Regioner (lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 3) samt for selskaber, institutioner, personligt ejede virksomheder, foreninger mv., i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse i det offentliges sted (lovudkastets § 5).

Herudover er det i lovudkastet foreslået, at offentlighedslovens aktindsigtsregler skal gælde for al virksomhed, der udøves af selskaber, hvis mere end 75 % af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder. Det gælder dog ikke, hvis der er tale om et børsnoteret selskab (lovudkastets § 4, stk. 1). Det foreslås desuden, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren – og også efter forhandling med KL og Danske Regioner, hvis det er et kommunalt eller regionalt ejet selskab – kan fastsætte regler om, at loven ikke skal gælde for nærmere angivne selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 % af ejerandelene (lovudkastets § 4, stk. 2).

Endelig foreslår kommissionen, at en forvaltningsmyndighed, der har overladt opgaver til en virksomhed mv., som efter lovgivningen påhviler det offentlige, skal sikre sig, at den pågældende virksomhed mv. løbende giver oplysninger til myndigheden om udførelsen af opgaverne (lovudkastets § 6).

3.3. Identifikationskravet og uforholdsmæssigt ressourceforbrug (kapitel 12)

Lovudkastet indeholder et forslag til en delvis ændring af det gældende krav om, at den aktindsigtssøgende skal identificere de dokumenter eller sager, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med (det såkaldte identifikationskrav). Det er således foreslået, at det ikke længere skal være et krav for at få aktindsigt, at den aktindsigtssøgende har et vist (subjektivt) forhåndskendskab til den sag eller det dokument, der anmodes om aktindsigt i. Der foreslås dog samtidigt indført et nyt (identifikations) krav om, at den aktindsigtssøgende skal angive temaet for den sag eller det dokument, som den pågældende ønsker aktindsigt i (lovudkastets § 9, stk. 1, nr. 2).

Endvidere er det foreslået, at en forvaltningsmyndighed – uanset at identifikationskravet er opfyldt – kan undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, hvis behandlingen heraf vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovudkastets § 9, stk. 2, nr. 1).

3.4. Dataudtræk og databeskrivelse (kapitel 13)

Efter den nuværende offentlighedsordning gælder der alene en ret til aktindsigt i forvaltningsmyndighedernes dokumenter, men derimod ikke myndighedernes databaser, herunder elektroniske registre.

I lovudkastet foreslås det, at retten til aktindsigt fortsat ikke skal omfatte forvaltningsmyndighedernes databaser, men som noget nyt foreslås der indført en ret til at få foretaget en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, såkaldt dataudtræk (lovudkastets § 11). Denne ret gælder dog under betingelse af, at dataudtrækket kan foretages ved enkle kommandoer (dvs. uden brug af væsentlige ressourcer), og at udtrækket, hvis det indeholder ”fortrolige” oplysninger omfattet af lovens undtagelsesbestemmelser (f.eks. oplysninger om enkeltpersoners private forhold), kan anonymiseres ved enkle kommandoer.

Herudover foreslås der indført en adgang til at få indsigt i såkaldte databeskrivelser (lovudkastets § 12), dvs. bl.a. information om, hvilke typer af oplysninger der indgår i en database samt information om, hvilke formater en database anvender.

3.5. Forsøgsordning med en åben postliste (kapitel 23)

Kommissionen foreslår, at der indføres en forsøgsordning, hvorefter som det mindste et enkelt ministeriums departement, en underliggende styrelse samt den centrale forvaltning i en region eller i en større kommune skal føre en såkaldt postliste på den enkelte myndigheds hjemmeside på internettet (lovudkastets § 16, stk. 1). En postliste er en fortegnelse over dokumenter, der den pågældende dag er modtaget i eller afsendt af myndigheden.

I tilknytning hertil foreslås det, at postlisten skal indeholde oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse, navnet på eller karakteren af modtageren eller afsenderen af dokumentet, en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold samt journalnummer eller anden identifikationsbetegnelse (lovudkastets § 16, stk. 2).

Endvidere foreslås det, at en uafhængig ekspertgruppe tre år efter forsøgsordningens etablering skal evaluere ordningen med henblik på, at der kan tages stilling til, i hvilket omfang ordningen skal gøres permanent, herunder om ordningen skal omfatte samtlige ministerielle departementer, underliggende styrelser mv. Lovudkastet indeholder derfor en revisionsbestemmelse (lovudkastets § 44).

3.6. Pligtmæssig journalisering (kapitel 25)

Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed bør journalisere ind- og udgående post. I lovudkastet foreslås en nærmere lovregulering af journaliseringsspørgsmålet. Grundlæggende foreslås det, at et dokument skal journaliseres, hvis det har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt, og at dokumentet skal journaliseres snarest muligt efter dets modtagelse eller afsendelse (lovudkastets § 15, stk. 1).

I tilknytning hertil foreslås det, at journalsystemet skal indrettes således, at det indeholder oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse, samt en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold (lovudkastets § 15, stk. 3).

3.7. Aktiv informationspligt (kapitel 15 og 24)

Det foreslås, at ministerielle departementer, underliggende styrelser og direktorater, uafhængige råd og nævn samt den centrale forvaltning i kommunerne og regionerne på de nævnte myndigheders internet-hjemmesider skal give borgerne information om deres virksomhed, såkaldt aktiv information (lovudkastets § 17).

Særligt for så vidt angår ministres udgifter og aktiviteter er der enighed i kommissionen om, at disse oplysninger bør offentliggøres.

I den forbindelse har et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) foreslået, at der sker en lovfæstelse af ministres aktive informationspligt, således at det i offentlighedsloven (lovudkastets § 17) fastsættes, dels at ministerielle departementer på internettet skal give borgerne information om ministres udgifter, aktiviteter og modtagne gaver, dels at justitsministeren skal fastsætte nærmere retningslinjer vedrørende den nævnte informationspligt.

Et flertal i kommissionen (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) finder dog, at spørgsmålet om offentliggørelse af ministres udgifter og aktiviteter, i lyset af den politiske aftale bag den gældende bestemmelse i § 2, stk. 1, 2. pkt., om indførelsen af en åbenhedsordning vedrørende ministrenes udgifter og aktiviteter, bør kunne reguleres af de aftalende parter under hensyntagen til skiftende tiders behov, og at der således ikke er grund til i den nævnte henseende at foretage en lovfæstelse af ministrenes aktive informationspligt.

3.8. Offentlighedsportal (kapitel 24)

I lovudkastet foreslås det, at Justitsministeriet på internettet skal føre en såkaldt offentlighedsportal, der skal indeholde nærmere information om adgangen til aktindsigt hos forvaltningsmyndighederne. Den nævnte portal skal således indeholde love, administrative forskrifter, lovforslag samt Folketingets Ombudsmands udtalelser om aktindsigt hos forvaltningsmyndighederne (lovudkastets § 18).

3.9. Meroffentlighedsprincippet (kapitel 20)

Kommissionen har i lovudkastet foreslået, at offentlighedslovens bestemmelse om meroffentlighed ændres således, at det af bestemmelsen fremgår, at en forvaltningsmyndighed i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt har pligt til at overveje, om der kan gives aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet (lovudkastets § 14, stk. 1).

Herudover foreslås det, at meroffentlighedsprincippet også skal finde direkte anvendelse i forhold til oplysninger og dokumenter, der indgår i sager, der er undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (lovudkastets § 14, stk. 2).

3.10. Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (kapitel 15-17)

I kommissionens lovudkast foreslås de hidtidige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven i vidt omfang videreført. Der er dog enkelte forslag til ændringer af de gældende bestemmelser.

3.10.1. Kommissionens lovudkast indeholder således følgende forslag vedrørende lovens undtagelsesbestemmelser, der indebærer en udvidelse af retten til aktindsigt i forhold til den gældende offentlighedslov:

Det foreslås, at der i straffesager – der efter den gældende ordning i det hele er undtaget fra aktindsigt – skal være adgang til aktindsigt i bødeforelæg, der er vedtaget af en juridisk person (lovudkastets § 19, stk. 2).

Endvidere foreslås det, at der i personale- og ansættelsessager – der i udgangspunktet fortsat skal være undtaget fra aktindsigt – skal være adgang til indsigt i den øverste ledelseskontrakt i forhold til de oplysninger, som en sådan kontrakt indeholder om den pågældende myndigheds overordnede prioriteringer (lovudkastets § 21, stk. 4).

Herudover foreslås det, at der skal gælde en ret til aktindsigt i interne dokumenter i endelig form, der indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte områder (lovudkastets § 26, nr. 5).

Det foreslås også, at indenrigs- og socialministeren efter forhandling med KL og Danske Regioner kan fastsætte regler om, i hvilket omfang interne dokumenter i kommunernes eller regionernes besiddelse skal være omfattet af retten til aktindsigt, når de foreligger i endelig form (lovudkastets § 23, stk. 3).

3.10.2. Vedrørende lovens undtagelsesbestemmelser indeholder lovudkastet følgende forslag, der indebærer en indskrænkning af retten til aktindsigt i forhold til den gældende offentlighedslov:

Der foreslås indført en bestemmelse, hvorefter der – bortset fra sager om konkrete forvaltningsafgørelser mv. – som udgangspunkt ikke er ret til aktindsigt i interne dokumenter og oplysninger, der i forbindelse med ministerbetjening udveksles mellem ministerier, mellem styrelser, mellem et ministerium og en underliggende styrelse eller mellem et ministerium og en styrelse under et andet ministerium (lovudkastets § 24).

Kommissionens flertal (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) foreslår, at der indsættes en bestemmelse om, at der ikke er ret til aktindsigt i dokumenter og oplysninger, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovudkastets § 27, nr. 2).

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard, Steen Rønsholdt og Peter Skov Tvermoes) finder derimod ikke, at der i offentlighedsloven bør indsættes en bestemmelse af den omhandlede karakter.

Kommissionen foreslår endvidere, at retten til aktindsigt ikke skal omfatte interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer (lovudkastets § 25).

Et flertal i kommissionen (Eva Ersbøll, Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) foreslår, at retten til aktindsigt ikke skal omfatte sager om førelse af en kalender (lovudkastets § 22).

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) finder ikke, at alle sager om førelse af en kalender bør være undtaget fra retten til aktindsigt.

I øvrigt skal det tilføjes, at det som en kodifikation af gældende ret foreslås, at forskeres og kunstneres originale idéer samt foreløbige forskningsresultater og manuskripter kan undtages fra aktindsigt, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til de nævnte interesser (lovudkastets § 33, nr. 4).

3.11. Interne faglige vurderinger og rådgivningsdokumenter (kapitel 16)

Der foreslås en ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, hvis disse vurderinger er indgået i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende (lovudkastets § 29, stk. 1, 1. pkt.).

I forhold til det kommunale og regionale område finder kommissionens flertal (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten), at en intern faglig vurdering vil foreligge i endelig form, når den indgår i det materiale, der tilgår og gøres tilgængelig for kommunalbestyrelsen, regionsrådet eller disses udvalg forud for et møde i de pågældende organer. Det nævnte flertal (bortset fra Steen Rønsholdt) finder endvidere, at bestemmelsen ikke omfatter planer og regulativer, som kommuner og regioner efter lovgivningen er forpligtet til at udarbejde.

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard, Steen Rønsholdt og Peter Skov Tvermoes) finder ikke, at retten til aktindsigt i disse vurderinger i forhold til kommuner og regioner skal begrænses, således at den ikke vil gælde ved lovpligtige planer, og (bortset fra Steen Rønsholdt) at den betinges af, at formidling er sket til politiske organer.

Kommissionens flertal (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) har foreslået, at retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der f.eks. indgår i en sag om et fremsat lovforslag, ikke gælder, hvis vurderingerne er indeholdt i et dokument, der er udarbejdet til brug for (den direkte) ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner (lovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt.).

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) finder ikke, at retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form bør begrænses på den anførte måde.

3.12. Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om aktindsigt mv. (kapitel 21-22)

Det foreslås, at anmodninger om aktindsigt, om dataudtræk og om indsigt i databeskrivelser som udgangspunkt skal være færdigbehandlet 7 arbejdsdage efter, at de er modtaget (lovudkastets § 36, stk. 2 og 3).

Endvidere foreslås det, at en aktindsigtsafgørelse skal kunne påklages særskilt og direkte til den øverste administrative klageinstans, som den underliggende sag, hvis dokumenter der anmodes om aktindsigt i, kan indbringes for (lovudkastets § 37, stk. 1). Det vil sige, at eventuelle mellemliggende administrative klageinstanser skal springes over.

I tilknytning hertil foreslås der indført en såkaldt remonstrationsordning, der indebærer, at en klage over en afgørelse om aktindsigt, om dataudtræk og om indsigt i databeskrivelser skal fremsendes til den myndighed, hvis afgørelse der klages over. Denne myndighed skal, hvis den vil fastholde afgørelsen, som udgangspunkt senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen af klagen, videresende sagen og dens dokumenter til klageinstansen (lovudkastets § 37, stk. 2 og 5).

Herudover foreslås det, at den administrative klageinstans som udgangspunkt skal færdigbehandle en klage over en afgørelse om aktindsigt, om dataudtræk eller om indsigt i en databeskrivelse inden 20 arbejdsdage efter klagens modtagelse (lovudkastets § 37, stk. 3 og 5).

Desuden foreslås der indført en særlig vejledningspligt i forhold til kommunale og regionale aktindsigtsafgørelser. Det foreslås således bl.a., at en afgørelse om afslag på aktindsigt, der er truffet af en kommune, en region eller et kommunalt fællesskab i sager, hvor der ikke er nogen administrativ klageinstans, skal være ledsaget af vejledning om muligheden for at indbringe sagen for den kommunale og regionale tilsynsmyndighed (lovudkastets § 38).

Endelig foreslås der indført en adgang til særskilt at påklage myndighedens sagsbehandlingstid i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt, om sammenstilling af oplysninger og om indsigt i en databeskrivelse (lovudkastets § 39). Den, der f.eks. har anmodet om aktindsigt, skal således ikke afvente myndighedens afgørelse af anmodningen, for at kunne indbringe sagsbehandlingstiden for en eventuel overordnet administrativ myndighed.

3.13. Gennemførelse af aktindsigten (kapitel 22)

Der foreslås indført en bestemmelse, hvor det fastsættes, at vedkommende myndighed skal udlevere dokumenterne, sammenstillingen af oplysningerne eller databeskrivelsen i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. Dette gælder dog ikke, hvis det er umuligt, meget vanskeligt eller der foreligger tungtvejende modhensyn (lovudkastets § 40).

4. Sammenfattende oversigt over kommissionens lovudkast

Det fremgår af kommissoriet, at det overordnede sigte med kommissionens forslag til en ny samlet offentlighedslov bl.a. skal være at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed. Kommissionen har derfor fundet det hensigtsmæssigt at give en sammenfattende oversigt over, hvilke elementer i kommissionens lovudkast der ud fra en generel betragtning kan siges at udbygge princippet om åbenhed i den offentlige forvaltning, samt hvilke elementer der kan siges at begrænse dette i forhold til, hvad der følger af den gældende offentlighedslov.

4.1. Følgende elementer i lovudkastet kan ud fra en generel betragtning siges at udbygge den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning:

1. Angivelse af, hvilke formål som offentlighedsordningen varetager (lovudkastets § 1, stk. 1).
2. Fremhævelse af, at myndighederne mv. skal sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved etablering mv. af nye IT-løsninger (lovudkastets § 1, stk. 2).
3. Udvidelse af lovens anvendelsesområde til også at omfatte KL og Danske Regioner (lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 3).
4. Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at omfatte selskaber, institutioner mv., i det omfang de træffer afgørelse i det offentliges sted (lovudkastets § 5).
5. Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at gælde for ikke børsnoterede selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 pct. af ejerandelene (lovudkastets § 4).
6. Pligt til at sikre, at virksomheder, der får overladt opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige, løbende giver myndigheden oplysninger om udførelsen af opgaverne (lovudkastets § 6).
7. Ophævelse af det subjektive identifikationskrav, der erstattes med et krav om angivelse af temaet for aktindsigtsanmodningen, dog således at en myndighed kan undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, i det omfang det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovudkastets § 9).
8. Ret til at få foretaget en sammenstilling af oplysninger ved brug af enkle kommandoer i myndighedernes databaser, såkaldt dataudtræk (lovudkastets § 11).
9. Ret til at få indsigt i den databeskrivelse, der knytter sig til en database (lovudkastets § 12).
10. Pligt for myndighederne til af egen drift at overveje meroffentlighed (lovudkastets § 14, stk. 1).
11. Udvidelse af meroffentlighedsprincippet til også at omfatte sager undtaget fra aktindsigt (lovudkastets § 14, stk. 2).
12. Lovmæssig regulering af myndighedernes pligt til at foretage journalisering (lovudkastets § 15).
13. Etablering af et forsøg med en postlisteordning (lovudkastets § 16).
14. Pligt for myndighederne til løbende at give information om deres virksomhed (lovudkastets § 17).
15. Etablering af en såkaldt offentlighedsportal (lovudkastets § 18).
16. Aktindsigt i bødeforelæg, der er vedtaget af en juridisk person (lovudkastets § 19, stk. 2).
17. Indsigt i den øverste ledelseskontrakt for så vidt angår oplysninger om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed (lovudkastets § 21, stk. 4).
18. Bemyndigelsesbestemmelse om aktindsigt i visse kommunale og regionale interne arbejdsdokumenter (lovudkastets § 23, stk. 3).
19. Ret til indsigt i såkaldte praksisoversigter (lovudkastets § 26, nr. 5).
20. Ret til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i et fremsat lovforslag mv. (lovudkastets 29, stk. 1).
21. Adgang for den aktindsigtssøgende til som udgangspunkt selv at bestemme, hvordan aktindsigten skal gennemføres (lovudkastets § 40).
22. Indførelse af en 7-arbejdsdages sagsbehandlingsfrist for den myndighed, der modtager en anmodning om aktindsigt mv., men som dog efter omstændighederne kan fraviges (lovudkastets § 36, stk. 2).
23. Ret til at påklage en aktindsigtsafgørelse mv. direkte til den øverste klageinstans (lovudkastets 37, stk. 1).
24. Indførelse af en 20-arbejdsdages sagsbehandlingsfrist for klageinstansen, som dog efter omstændighederne kan fraviges (lovudkastets § 37, stk. 3).
25. Klagevejledningspligt til tilsynsmyndigheden i forhold til kommunale og regionale aktindsigtsafgørelser mv. (lovudkastets § 38).
26. Ret til særskilt at påklage sagsbehandlingstiden (lovudkastets § 39).

4.2. Følgende elementer i lovudkastet kan ud fra en generel betragtning siges at begrænse den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning:
1. Undtagelse af alle sager om førelse af en kalender fra retten til aktindsigt (lovudkastets § 22). Der foreligger en mindretalsudtalelse.
2. Undtagelse af interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem myndigheder i forbindelse med ministerbetjening (lovudkastets § 24).
3. I forbindelse med, at lovens anvendelsesområde er udvidet til også at omfatte KL og Danske Regioner, undtages interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne i forbindelse med bl.a. økonomiske eller politiske forhandlinger med staten (lovudkastets § 25).
4. Undtagelse af dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovudkastets § 27, nr. 2). Der foreligger en mindretalsudtalelse.
5. Adgang til at nægte at foretage såkaldt ekstrahering af oplysninger fra bl.a. interne dokumenter, i det omfang det vil indebære et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovudkastets § 28, stk. 2, nr. 1).