Folketingets Ombudsmand har i oktober 2019 konkluderet, at det var i orden, at Finansministeriet hemmeligholdt prognoser for omkostninger ved ændringer i bilsalg. Konklusionen er meget overraskende, fordi ombudsmanden tidligere har ment, at der var aktindsigt i prognoser. Ved implementering af politiske beslutninger vil prognoser ofte indgå i det faglige grundlag, og begrænsningen af aktindsigt kan få konsekvenser i talrige sager på mange områder af den offentlige forvaltning.
Lovgrundlaget
Afgørelsen er truffet efter miljøoplysningsloven, der fortsat henviser til den gamle offentlighedslov fra 1985. Det blev opgivet at ændre til henvisninger til den nye offentlighedslov fra 2013, fordi denne lovs nye brede undtagelser ville være i åbenlys strid med Aarhuskonventionen og EU-direktivet om offentlig adgang til miljøinformation. Den gamle offentlighedslov gælder således for de mange sager, der har relevans for miljøforhold.
Den gamle lov har også undtagelser bl.a. for interne arbejdsdokumenter (§ 7) og dokumenter, der er udarbejdet til ministermøder (§ 10, nr. 1). Det centrale spørgsmål i sagen er, om prognoser for udviklingen er omfattet af retten til aktindsigt i en sags faktiske grundlag – den såkaldte ekstraheringspligt – der gælder, uanset oplysninger står i et dokument, der i øvrigt kan undtages. Dette spørgsmål er relevant, uanset om det afgøres efter den gamle lovs § 11 eller den nye lovs § 28.
Pligten til at udlevere oplysninger om en sags faktiske forhold er ikke begrænset til faktuelle oplysninger, men afhænger af om oplysninger bidrager til at belyse de faktiske forhold. Ifølge forarbejderne til både den gamle og den nye offentlighedslov omfatter retten til aktindsigt også oplysninger, der indeholder subjektivt prægede skøn. Link til artikel om funktionsfakta
To tidligere afgørelser om aktindsigt i faktiske forhold
I 2004 og 2005 fastlagde Folketingets Ombudsmand den hidtidige praksis for aktindsigt i prognoser.
Afgørelsen i 2004 handlede om baggrundsnotater med skøn over fremtidige forhold bl.a. udviklingen i CO2 udledninger. Notaterne blev udvekslet mellem ministerier og et koordinerende udvalg, der var nedsat om gennemførelsen af Kyoto-protokollens krav til CO2 reduktion.
Finansministeriet argumenterede for, at ”det forhold, at oplysninger angår fremskrivninger eller skøn over fremtidige forhold, i sig selv gør at oplysningerne ikke er omfattet”.
I 2004-udtalelsen tog ombudsmanden konkret stilling til udveksling af oplysninger mellem ministerier og det koordinerede udvalg. Ombudsmanden var enig i, at notater der var udarbejdet med henblik på præsentation for ministre som udgangspunkt kunne undtages efter § 10, nr. 1 i 1985-loven. Ombudsmanden var derimod ikke enig med Finansministeriet i, at oplysninger om fremskrivninger eller skøn over fremtidige forhold faldt uden for retten til aktindsigt i oplysninger om sagens faktiske grundlag. Link til FOB 04.98
Året efter i 2005 traf ombudsmanden endnu en afgørelse, der fastslog retten til aktindsigt i prognoser og skøn over den faktiske udvikling. I denne sag havde Transport- og Energiministeriet afslået aktindsigt i dokumenter vedrørende en fast forbindelse over Femern Bælt.
De centrale oplysninger i sagen handlede om beregninger og skøn over konsekvenser, som eventuelle takstnedsættelser på Storebæltsforbindelsen kan få for Femern Bælt projektet. Ombudsmanden fandt, at sådanne oplysninger bl.a. økonomiske overvejelser var omfattet af retten til aktindsigt. Ombudsmanden tilføjede, at oplysninger om løsningsmuligheder og politiske overvejelser derimod ikke var omfattet. Link til FOB 05.485
Ombudsmanden ændrer praksis
Den nye sag, hvor ombudsmanden træffer afgørelse i oktober 2019, handler om
Finansministeriets afslag i december 2018 på aktindsigt i et notat med ministeriets konkrete skøn over omkostninger ved Energistyrelsens fremskrivning af salget af el- og hybridbiler. Finansministeriets notat var udarbejdet til regeringens koordinationsudvalg.
Finansministeriet nævner, at notatet indeholder forudsigelser (vurderinger) behæftet med stor usikkerhed. Finansministeriet mener, at ministeriets egne skøn over, hvordan et faktisk forløb/forhold vil ændre sig, falder uden for sagens faktiske grundlag, da skønnet/vurderingen har sin baggrund i myndighedens faglighed (intern faglig vurdering).
Finansministeriet henviser til, at Mohammad Ahsan i bogen ”Offentlighedsloven” skriver, at de to ombudsmandsudtalelser fra 2004 og 2005 ”formentlig ikke længere – i hvert fald fuldt ud – er udtryk for gældende ret”. Ahsan henviser til, at konsekvensvurderinger af et lovforslag er undtaget efter den nye offentlighedslovs § 29 og til en afgørelse fra Justitsministeriet (side 485-86).
Ombudsmanden finder ikke grundlag for at kritisere Finansministeriets afslag og konkluderer: ”Jeg bemærker i den forbindelse, at tidligere ombudsmandspraksis vedrørende ekstrahering efter § 11, stk. 1, i offentlighedsloven fra 1985 – som er kommet til udtryk i Folketingets Ombudsmands beretninger for 2004 og 2005 (sagerne FOB 04.98 og FOB 05.485) – efter min opfattelse ikke fuldt ud kan opretholdes. Det klare udgangspunkt må således efter min opfattelse være, at en myndigheds faglige vurderinger og skøn mv. af den omhandlede karakter med hensyn til fremtidige forhold ikke kan anses for at være omfattet af ekstraheringspligten.” Link til FOB 2019-28
Kommentarer om det juridiske grundlag
Ombudsmandens afgørelse er kortfattet uden den grundige argumentation, der prægede de tidligere afgørelser. Konklusion, der er citeret oven for, er generelt formuleret.
Finansministeriets henvisninger til en passus i bogen ”Offentlighedsloven” er ikke overbevisende, men ser ud til at være brugt som skabelon for ombudsmandens konklusion.
Det er meget uklart, hvordan Ahsan er nået frem til, at de to afgørelser fra 2004 og 2005 ”formentlig” ikke længere er gældende ret. Ahsan henviser til bemærkninger om faglige vurderinger, der indgår som grundlag for forslaget til den nye offentlighedslov, men afgørelserne fra 2004 og 2005 handler ikke om lovforslag. Den nye sag, hvor ombudsmanden traf afgørelse i oktober 2019, gør heller ikke.
Finansministeriets notat til regeringens koordinationsudvalg 3. oktober 2018 handlede om prognoser for omkostninger ved en ”opskalering af salget af el- og hybridbiler i Energistyrelsens Basisfremskrivning 2018 (BF18) for alle årene 2019-2030”.
Retten til aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold er uafhængig af, om oplysningerne faktisk bliver lagt til grund for politiske beslutninger.
Usikkerhed og fejl i prognoser kan ikke begrunde undtagelser fra aktindsigt. Det er tværtimod vigtigt, at Finansministeriet erkender den faglige usikkerhed både i forhold til politikere og til offentligheden.
Afslag på aktindsigt kan heller ikke begrundes med, at regeringen efterfølgende ændrede målsætning, og ministeriet i den forbindelse udarbejdede nye prognoser. Retten til aktindsigt omfatter også oplysninger om de hidtidige udviklingstendenser.
Det er besynderligt, at Finansministeriet henviser til forarbejder til 2013-loven, når sagen skal afgøres efter 1985-loven.
I 2013-loven blev ”det interne rum” udvidet, og udvekslingen af dokumenter mellem ministerier, styrelser og regeringsudvalg m.v. blev i loven betegnet som intern. Det var en markant ændring i forhold til 1985-loven, der byggede på den sædvanlige opfattelse af den organisatorisk opbygning, hvor departementer og styrelser m.v. er selvstændige myndigheder. Efter 1985-loven er et notat fra et ministerium ikke internt, når det er videregivet til regeringens koordinationsudvalg.
Forarbejderne til 2013-loven giver ikke grundlag for at indsnævre retten til aktindsigt i prognoser. Retten til indsigt i en sags faktiske forhold blev videreført med enkelte sproglige præciseringer, og forarbejderne henviser til tidligere udtalelser fra Folketingets Ombudsmand bl.a. udtalelserne fra 2004 og 2005.
Der er ingen oplysninger i forarbejderne til 2013-loven om begrænsninger i ekstraheringspligten. Selvom det skulle være tilfældet kunne ændringer i hvert fald ikke påvirke 1985-lovens regler, som miljøoplysningsloven henviser til.
Aarhuskonventionen og EU-direktivet bliver overset
Miljøoplysningsloven henviser ikke blot til gamle offentlighedslov men også til EU-direktivet, som loven bygger på. Hverken Finansministeriet eller Folketinget Ombudsmand vurderer, om direktivet tillader undtagelser for prognoser for udviklingen.
Finansministeriet skriver, at der er foretaget en konkret afvejning af offentlighedens interesse i udlevering af miljøoplysningerne over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering, dels en generel afvejning under hensyn til samfundets interesse i, at oplysningerne blev offentliggjort i det konkrete tilfælde.
Henvisning til abstrakte risici for den politiske beslutningsproces er ikke tilstrækkelig. Afslag skal ifølge EU-direktivet begrundes med reelle, konkrete risici for skade og afvejes mod de tungtvejende interesser i offentlighed. Meget taler for, at den politiske beslutningsproces reelt ville blive styrket ved offentlighed om det faglige grundlag, der kunne give mulighed for dialog med eksperter uden for centraladministrationen.
Det fremgår af EU-direktivet, at de særlige offentlighedsregler for miljøoplysninger har til formål at give offentligheden reelle muligheder for at deltage i beslutningsprocessen for derved at fremme ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen. Det er et generelt krav, at undtagelsesregler fortolkes restriktivt under hensyn til reglernes formål.
Direktivet taler om undtagelser i ”ganske bestemte, klart afgrænsede tilfælde” (betragtning 16) og sætter rammer for hvilke typer oplysninger, der kan fastsættes undtagelser for i national lovgivning (art. 4, stk. 1 og 2). Direktivet giver ikke mulighed for at undtage prognoser for udviklingen.
Ifølge direktivet er retten til aktindsigt i oplysninger om emissioner praktisk talt undtagelsesfri. CO2-udledninger er emissioner, og prognoser for udviklingen af bilparken har klar relevans for emissioner. Den fremtidige udvikling og omkostninger ved indsatser mod emissioner er oplysninger om forudsigelige emissioner.
Det er en alvorlig mangel i både Finansministeriets og ombudsmandens afgørelser, at Aarhuskonventionen og EU-direktivets bindende rammer ikke bliver inddraget. Konventionen, direktivet og praksis ved EU-domstolen er omtalt i artiklen ”Grøn omstilling kræver offentlighed”.
Hemmeligholdelse fortsætter
Berlingske Tidende har for nylig oplyst, at Klima-, Energi-og Forsyningsministeriet har afvist at give indsigt i korrespondance mellem Klima-, Energi-og Forsyningsministeriet, Erhvervsministeriet, Finansministeriet og Statsministeriet om konsekvensberegninger for den nye regerings klimamål (Berlingske 17.12.2019).
I dette afslag kunne ikke henvises til, at dokumenterne var udarbejdet til brug for ministermøder. Der blev i stedet henvist til ”generalklausulen” om ”offentlige eller private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet”. Afslaget er i åbenlys modstrid med EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger.
Der er i den grad brug for offentlighed om det faglige grundlag for politiske beslutninger om klimaindsatser, og der må stilles krav om, at ministerierne i Danmark lever op til Aarhuskonventionen og EU-direktivets krav om offentlighed.
En retssag om afslag på aktindsigt i vigtige miljøoplysninger kan være nødvendig. I forbindelse med en retssag ved en dansk domstol kan EU-domstolen blive spurgt, om den danske praksis og lovgivning er i overensstemmelse med EU-direktivet om miljøoplysninger.
Skriv et svar