Lovgivningsprocesser foregår primært i lukkede rum i ministerier, hvor politiske aftaler bliver indgået uden uafhængige og kritiske vurderinger af lovgivningens konsekvenser. Undtagelser i offentlighedsloven har cementeret lukketheden. Denne artikel blev publiceret som kronik i Berlingske Tidende 24. november.
Mange partier på stemmesedlen gav dette år gode muligheder for at stemme på et parti, der er tæt på de værdier og interesser, den enkelte borger ønsker at fremme. Alle partier, der blev valgt, vil gerne præge lovgivningen og er parat til kompromiser, hvis der på et område kan skabes flertal for lovgivning, der trækker i den retning, partiet ønsker. Det er et godt udgangspunkt for et velfungerende demokrati, men desværre er Folketingets rolle blevet væsentligt svækket i de seneste årtier.
Formelt set har Folketinget fortsat den lovgivende magt, men behandlingen i Folketinget og dets udvalg har ikke længere afgørende betydning. Uanset partifarve har regeringer sat sig på den lovgivende magt og sikrer typisk et bindende forlig, inden et vigtigt lovforslag bliver fremsat for Folketinget. Denne form for lovgivningsproces startede i 90erne og er siden gradvis blevet udbredt til at være normal praksis.
Engang havde høringer reel betydning
Tidligere blev lovforslag behandlet grundigt i Folketingets udvalg med gennemgang af paragraffer og bemærkninger, kritiske spørgsmål, svar fra ministerier og forhandlinger. Det var også dengang muligt for politikere at føre fortrolige samtaler og indgå aftaler, men beslutningsgrundlag fra ministerier var tilgængeligt for Folketinget og offentligheden.
Organisationer, virksomheder, personer med praktisk kendskab og faglige eksperter havde mulighed for at pege på problemer, før beslutninger blev truffet. Høringer havde reel betydning.
Under den nye lovgivningsproces inviterer en minister nogle partiordførere til møder i ministeriet. Lovudkast og oplysninger fra ministeriet bliver holdt fortrolige i den snævre kreds, der indgår en bindende aftale, før lovforslag fremsættes. Grundlovens krav om tre behandlinger i Folketinget og behandlinger i Folketingets udvalg er blevet formaliteter.
Denne lukkede lovgivningsproces er ikke besluttet i Folketinget, men de uskrevne forligsnormer giver det enkelte parti i forliget vetoret mod ændringer. Nogle forlig er tidsbegrænsede, men mange er ikke og binder, indtil den enkelte aftale bliver opsagt før et valg, eller forligspartier ikke længere har et flertal i Folketinget.
Risiko for fejl og sjusk
Loven om ministeransvar stiller særlige krav om, at ministre ikke må give Folketinget urigtige eller vildledende oplysninger. Grundig behandling af lovforslag i et folketingsudvalg giver derfor større sikkerhed for korrekte og dækkende oplysninger fra ministerier end behandling i en politikergruppe, der laver aftaler med en minister uden for Folketingets regi.
Lukketheden giver stor risiko for, at politikere indgår aftaler uden oplysninger om væsentlige konsekvenser. Lovgivningsprocessen starter i ministerier med beskrivelser og faglige vurderinger af problemer og løsningsmuligheder. I nogle tilfælde bliver processen påvirket af repræsentanter for interesseorganisationer i et lukket samspil med højtstående embedsmænd.
Jesper Tynell dokumenterer f.eks. i den nye bog ”Af hensyn til erhvervslivet”, at internationale aktører i finanssektoren påvirkede Skatteministeriet til at droppe embedsmænds forslag om kontrolmuligheder for udbetaling af refusion af udbytteskat. Denne påvirkning skete uden information til Folketingets skatteordførere.
Udviklingen og administrationen af fiskeriets kvotesystem er et andet kendt eksempel på påvirkning fra stærke erhvervsinteresser. De lukkede processer betyder, at politikere i forligskredse er helt afhængige af information fra ministerier. Faglige vurderinger og løsningsforslag fra embedsmænd kan være siet fra i højere lag i embedsværket evt. efter påvirkning fra stærke interesseorganisationer på området.
Lukket af offentlighedsloven
Den lukkede lovgivningsproces blev cementeret ved ændringer i offentlighedsloven i 2013 på baggrund af et politisk forlig mellem partierne S, V, K, SF og RV. Aftalen blev indgået mellem få politikere bag lukkede døre uden klar information om, at nye paragraffer ville hindre offentlighed om relevante faglige vurderinger.
Den gamle undtagelse om forberedelse af lovforslag blev udvidet ved diskret tilføjelse i lovbemærkninger, så den nu omfatter alle oplysninger, der indgår i lovforberedelsen. Offentlighedsloven fik desuden nye undtagelse for ministerbetjening på tværs af styrelser og departementer og for dokumenter, der videregives fra ministerier til enkelte folketingsmedlemmer og forligsgrupper.
En særlig kalenderundtagelse lukkede for oplysninger om møder mellem lobbyister og ministerier. Offentlighedsloven har lukket effektivt for Folketingets og offentlighedens indsigt i beslutningsgrundlag – bl.a. faglige vurderinger af lovforslags konsekvenser.
Offentlighedslovforslagets bemærkninger gav i sin tid to argumenter for at hemmeligholde faglige vurderinger. Det ene er, at offentlighed vil begrænse det politiske råderum. Det udtrykker mistillid til politikernes evner til at argumentere for, at politiske hensyn i nogle tilfælde er vigtigere end faglige. Hvis den politiske ledelse i andre tilfælde ikke offentligt kan forsvare, at en beslutning træffes uanset faglige problemer, vil det være klogest at droppe eller korrigere beslutningen.
Det andet argument for hemmeligholdelse er, at embedsværket ikke vil udarbejde og præsentere den politiske ledelse for kritiske faglige vurderinger, hvis de er undergivet aktindsigt. Dette argument bygger på mistillid til embedsværkets integritet og stemmer ikke med kravene til offentlig forvaltning i et demokratisk samfund.
Offentlighedsloven må ændres
Lovgivningsprocessen er blevet en lukket proces, hvor Folketinget og offentligheden ikke kan følge med i beslutningsgrundlaget.
Hvis Folketingets rolle som lovgivningsmagt skal genskabes, må Folketinget træde i karakter. Det vil være meget fint at få genetableret den grundige behandling i Folketingets udvalg, før der træffes beslutninger om lovgivning. I det mindste bør Folketinget sikre, at oplysninger og faglige vurderinger, der indgår i en lovgivningsproces, bliver tilgængelige for Folketinget og offentligheden, før der træffes beslutninger.
Ændringer i offentlighedsloven er nødvendige for at sikre demokratisk kontrol og debat om det faglige grundlag for politiske beslutninger. SF og RV har for flere år siden fortrudt og opsagt deres deltagelse i forliget, men S, V og K har holdt fast. Ingen af disse tre partier opsagde det før valget, men valgresultatet betød, at de mistede flertallet.
Ansatte og politikere skal naturligvis kunne udveksle idéer og forhandle uden offentlighed, men folketingsmedlemmer og offentligheden skal sikres ret til indsigt faglige vurderinger, der har relevans for lovforslag. Offentlighed må ikke begrænses til vurderinger, der støtter de initiativer, regeringen ønsker at fremme.
Offentlighed giver mulighed for kritiske spørgsmål og kommentarer fra personer og organisationer med praktisk kendskab og ekspertise på området.
Offentlighed om det faglige grundlag for politiske beslutninger inklusive regeringens kan desuden styrke muligheder for placering af ansvar uden langvarige og kostbare undersøgelser.
Oluf Jørgensen er forskningschef emeritus, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
Skriv et svar