Af Oluf Jørgensen, medlem af Offentlighedskommissionen
INDHOLD
Enighed om en række forbedringer
Den politiske beslutningsproces mellem ministre og folketingsmedlemmer
Faglige præmisser for fremsatte lovforslag og offentliggjorte handlingsplaner o.l.
Kalenderundtagelse
BILAG
1. Offentlighedskommissionen
2. Dissenser i Offentlighedskommissionens betænkning
2.1. Den politiske beslutningsproces mellem ministre og folketingsmedlemmer
2.2. Faglige præmisser for fremsatte lovforslag og offentliggjorte handlingsplaner o.l.
2.3. Kalenderundtagelse
Enighed om en række forbedringer
Offentlighedskommissionen har i efteråret 2009 afsluttet sit arbejde og afgivet en omfattende betænkning med udkast til ny offentlighedslov. Kommissionen med Folketingets Ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen som formand er nået til enighed om langt de fleste emner, og lovudkastet indeholder en række forslag til styrkelse af lovens grundlæggende princip om åbenhed bl.a.:
En formålsparagraf om åbenhed, demokratisk deltagelse mv., der desuden understreger, at myndigheder i videst muligt omfang skal sørge for, at hensynet til åbenhed varetages ved etablering og udvikling af it-systemer.
Udvidelse af lovens anvendelsesområde således at den også omfatter KL, Danske Regioner og selskaber hvor mere end 75 % ejes af offentlige myndigheder. Afgørelsessager, der er udliciteret, skal omfattes, og ved andre udliciterede opgaver skal myndigheden sikre sig løbende information om udførelsen for at undgå, at offentlighedens indsigt bliver udhulet.
En ny bestemmelse, der giver ret til aktindsigt ved angivelse af et tema, hvorved mulighederne for overblik over myndigheders praksis styrkes.
En ny bestemmelse om ret til dataudtræk som følge af digitaliseringen af den offentlige forvaltning.
Lovregulering af journalisering for at sikre grundlaget for aktindsigt.
Indførelse af pligt for myndigheder til at informere aktivt på hjemmesider.
Ret til indsigt i den øverste ledelseskontrakt om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed i forbindelse med resultatløn o.l.
Ret til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der udgør de faglige præmisser for et fremsat lovforslag eller offentliggjort redegørelse, handlingsplan m.v.
Skærpede krav om korte sagsbehandlingstider både for myndigheder, der modtager anmodning om aktindsigt og for klagebehandling.
Kommissionens lovudkast indeholder også enkelte forslag, der vil begrænse retten til indsigt. Ved tre problemfelter deler kommissionen sig i et flertal og et mindretal. Disse problemfelter handler om beskyttelse af den politiske beslutningsproces mellem ministre og folketingsmedlemmer, begrænsninger i den foreslåede ret til indsigt i faglige præmisser og kalenderundtagelsen. Dissenserne står spredt i betænkningen. Sigtet med denne artikel er at give en samlet præsentation.
Den politiske beslutningsproces mellem ministre og folketingsmedlemmer
Et snævert flertal i Offentlighedskommissionen foreslår en ny undtagelse, der skal omfatte dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovudkastet § 27, nr.2). Formålet med dette forslag er at beskytte den politiske beslutningsproces.
En sådan undtagelse skal ses i sammenhæng med, at den politiske beslutningsproces i de seneste årtier er ændret markant. Ministre har i stigende grad indbudt ordførere fra partier til forhandlinger med henblik på at indgå forlig om lovgivning, før et lovforslag er fremsat for Folketinget. I forbindelse med politiske forlig om lovforslag bliver det ofte aftalt, at ordførerne fra forligspartierne skal følge implementeringen af loven evt. i form af en følgegruppe, hvor ordførerne mødes med ministeren.
Kommissionens mindretal finder, at retten til indsigt og kontrol med politiske beslutninger er et væsentligt demokratisk kendetegn. Mindretallet argumenterer mod forslaget til ny undtagelse og henviser til, at det vil forringe befolkningens muligheder for indsigt og demokratisk kontrol væsentligt.
Den fulde ordlyd af dissensen findes i bilaget. Afslutningen lyder: ”De formål offentlighedsloven skal varetage – herunder at understøtte informations- og ytringsfriheden og borgernes deltagelse i demokratiet – gør sig i særlig grad gældende i forhold til sager og spørgsmål, der har en politisk karakter, og ikke mindst i forhold til den politiske del af lovgivningsprocessen. Det har vital betydning for folkestyret, at dokumenter fra ministerier mv., der indgår som grundlag for politiske beslutninger, fortsat er omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven”.
Faglige præmisser for fremsatte lovforslag og offentliggjorte handlingsplaner o.l.
Offentlighedskommissionens lovudkast vil styrke mulighederne for fortrolighed om forberedelse af sager. For den statslige forvaltning giver en ny undtagelse for ministerbetjening mulighed for at forberede sager af politisk karakter uden offentlighed i tilfælde, hvor der samarbejdes mellem flere ministerier eller mellem et ministerium og dets underordnede styrelser. En anden ny undtagelse giver mulighed for at beskytte udveksling af dokumenter mellem KL og Danske Regioner og disses medlemmer i forbindelse med økonomiske og politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.
Til gengæld sigter kommissionen på at styrke retten til indsigt i beslutningsgrundlag. Lovudkastet vil indføre en ny ret til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende. Denne ret til indsigt i det faglige grundlag omfatter ikke embedsværkets interne politisk-strategiske rådgivning af politikerne. Formålet er at sikre befolkningen, medier og politikere mulighed for at tage stilling til og drøfte de faglige præmisser, forslag fra myndigheder m.v. er baseret på.
Offentlighedskommissionens flertal foreslår en særlig undtagelse for sådanne interne faglige præmisser, når de er udarbejdet til rådgivning af en minister, formandskabet i KL eller formandskabet i Danske Regioner (lovudkastet § 29, stk.1, 2.pkt.). Som begrundelser for en særlig undtagelse henviser flertallet til, at indsigt i de faglige præmisser kan begrænse det politiske råderum og forringe kvaliteten i den faglige rådgivning.
Kommissionens mindretal peger på, at en sådan undtagelse vil få den paradoksale konsekvens, at befolkningens ret til indsigt bliver dårligst ved de vigtigste politiske beslutninger.
Kommissionens flertal foreslår i betænkningen endvidere begrænsninger for retten til indsigt i kommuners og regioners beslutningsgrundlag. Kommissionsflertallet foreslår, at retten til indsigt i de interne faglige præmisser ikke skal gælde for lovpligtige planer, f.eks. planer for sygehuse, skoler og kollektiv trafik. Desuden vil flertallet gøre offentlighedens ret til indsigt afhængig af, om de faglige præmisser er formidlet til kommunalbestyrelse, regionsråd eller disses udvalg.
Mindretal i kommissionen afviser disse forslag til begrænsninger i retten til indsigt ved kommuner og regioners beslutningsgrundlag.
Dissensen vedrørende faglige præmisser består af en hovedtekst og to underpunkter. Den fulde ordlyd findes i bilaget. Afslutningen på hoveddissensen lyder: ”Politiske beslutninger træffes ikke alene på grundlag af faglig viden. Politiske valg mellem flere muligheder baseres også på holdninger. Det er vigtigt for den demokratiske proces og beslutningers kvalitet, at både det faglige grundlag og de politiske holdninger fremstår så klart som muligt, og at offentligheden har mulighed for at kontrollere og debattere grundlaget for beslutninger.
Retten til indsigt i det faglige grundlag hindrer ikke fuld fortrolighed om embedsværkets politisk-strategiske rådgivning af politikerne (der ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt). Det betyder, at politikerne fortsat suverænt kan afgøre, hvordan de over for offentligheden vil formulere de politiske holdninger og hensyn, der begrunder deres beslutninger.”
Kalenderundtagelse
Offentlighedskommissionen skulle vurdere den gældende offentlighedslov, og da Folketinget i sommeren 2009 vedtog at undtage ministerkalendere fra loven, blev kalendere også et spørgsmål, kommissionen måtte forholde sig til.
Offentlighedskommissionens flertal foreslår at udvide undtagelsen til at gælde enhver kalender, der føres ved offentlige forvaltninger (lovudkastet § 22). Undtagelsen skal omfatte kalenderen som sådan (dvs. i det hele), og offentligheden skal ikke have ret til indsigt i nogen del af den. Ifølge flertallet er formålene med dette forslag dels at sikre kalenderen som et praktisk planlægningsredskab dels at sikre privatsfæren. Flertallet foreslår endvidere, at kalendere undtages fra reglen om, at myndigheder skal overveje at give indsigt i oplysninger, der ikke er omfattet af tavshedspligt (meroffentlighed).
Et mindretal, der tager undtagelsen for ministerkalendere til efterretning, finder at en generel undtagelse for kalendere vil være et stort indgreb i den almindelige åbenhed om den offentlige forvaltnings aktiviteter. Mindretallet henviser til, at kalendere dels har en praktisk funktion som redskaber til hurtig information om, hvor og hvornår en ansat eller politiker er tilgængelig. Dels kan den offentlige forvaltnings kalendere give oversigt over væsentlige forvaltningsaktiviteter, f.eks. møder og konferencer.
Ifølge mindretallet kan den nødvendige beskyttelse af privatsfæren ske efter offentlighedslovens undtagelse herom (lovudkastet § 30, nr. 1). Hvis der undtagelsesvis skulle være tale om en kalenderansøgning med retsstridigt eller chikanøst formål, kan undtagelsen i lovudkastet § 9, stk. 2, nr. 2, anvendes.
Undtagelsen for ministerkalendere byggede på en politiske aftale mellem regeringen og 6 af Folketingets partier. Ifølge aftalen skal undtagelsen modsvares af pligt til aktiv information på ministeriers hjemmesider for at sikre omfattende indsigt og kontrol med ministres forbrug af offentlige midler og deltagelse i forskellige aktiviteter.
Et mindretal i Offentlighedskommissionen finder, at det giver en skævhed, når undtagelsen af ministerkalendere er sket ved lov, hvorimod indførelsen af en udvidet informationspligt om ministres udgifter og aktiviteter alene er sket ved udarbejdelse af en vejledning fra Statsministeriet, der i sig selv er juridisk uforpligtende. Kommissionens lovudkast indeholder en ny bestemmelse om aktiv informationspligt for myndigheder, og mindretallet foreslår, at informationspligten angående ministres udgifter og aktiviteter tilføjes i denne bestemmelse (§17, stk. 4 og 5).
Mindretallet foreslår, at det præciseres, at informationspligten omfatter de vigtigste informationer om ministres varetagelse af deres hverv. Ordningen må bl.a. sikre information om møder mellem en minister og repræsentanter for partier (typisk en ordførerkreds), der afholdes med henblik på indgåelse af politiske aftaler om lovforslag; møder mellem en minister og en ordførerkreds eller anden politisk følgegruppe, der afholdes med henblik på stillingtagen til implementering af vedtagne love, og møder med interesserepræsentanter, herunder virksomheder, foreninger mv.
Læs også:
Offentlighedskommissionens udkast til ny offentlighedslov
Digitalisering giver grundlag for mere åbenhed
BILAG
Offentlighedskommissionens sammensætning fremgår af bilag 1 og dissensernes fulde ordlyd af bilag 2. Ved de enkelte dissenspunkter i bilaget er nævnt hvilke medlemmer der står bag. I de fleste tilfælde udgøres mindretallet af 9 ud af kommissionens 21 medlemmer – dog 10 ved to punkter og 8 ved et enkelt.
1. Offentlighedskommissionen
Ved betænkningens afgivelse efteråret 2009 havde kommissionen 21 medlemmer og følgende sammensætning:
Formand:
Folketingets Ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen.
Øvrige medlemmer:
Journalist Kate Bluhme, Dansk Journalistforbund
Administrerende direktør Ebbe Dal, Danske Dagblades Forening
Seniorforsker Eva Ersbøll, Institut for Menneskerettigheder
Afdelingschef Ole Hasselgaard, Justitsministeriet
Redaktionschef Mikkel Hertz, TV2
Områdechef Kim Hjerrild, Københavns Kommune
Kontorchef Hans Høj, Økonomi- og Erhvervsministeriet
Højesteretsdommer Poul Dahl Jensen, Højesteret
Sekretariatschef Jette Kammer Jensen, AOF Danmark
Afdelingsforstander Oluf Jørgensen, Danmarks Medie- og Journalisthøjskole
Direktør Christian Kierkegaard, Danske Specialmedier
Kontorchef Thorkild Meedom, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling
Kommitteret Kristian Korfits Nielsen, Statsministeriet
Afdelingschef Mogens Pedersen, Finansministeriet
Afdelingschef Vivian Grønvall Petersen, Frederiksberg kommune
Professor, dr. jur. Steen Rønsholdt, Københavns Universitet
Juridisk chefkonsulent Birgitte Sørensen, Danske Regioner
Afdelingschef Hans B. Thomsen, Indenrigs- og Socialministeriet
Advokat Peter Skov Tvermoes, Danmarks Radio
Kontorchef Vibeke Vinten, Kommunernes Landsforening
2. Dissenser i Offentlighedskommissionens betænkning
2.1. Den politiske beslutningsproces mellem ministre og folketingsmedlemmer
Et flertal i kommissionen foreslår en ny undtagelse for dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovudkastet § 27, nr.2). Et mindretal på 10 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard, Steen Rønsholdt og Peter Skov Tvermoes) udtaler følgende (betænkningen kap. 16, pkt. 6.4.4.10):
”Det fremgår ikke af kommissoriet, at Offentlighedskommissionen skal overveje en ny undtagelse for dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer, herunder ordførere for forligspartier, men de lovudkast, der har dannet grundlag for kommissionens drøftelser, har indeholdt en bestemmelse herom. En sådan undtagelse vil imidlertid betyde, at retten til indsigt for andre folketingsmedlemmer, medier, organisationer og befolkningen bliver væsentligt begrænset. Retten til indsigt og kontrol med politiske beslutninger er et væsentligt demokratisk kendetegn, og den foreslåede bestemmelse bør derfor ikke medtages.
Der er og skal fortsat være muligheder for fortrolige drøftelser om politiske initiativer. Folketingsmedlemmer og partigrupper er ikke omfattet af offentlighedsloven og har mulighed for at kommunikere både mundtligt og skriftligt i fortrolighed. En minister har mulighed for i fortrolighed at udveksle mundtlige synspunkter med folketingsmedlemmer, herunder ordførere fra partier, f.eks. i forbindelse med forberedelsen af et lovforslag. En minister og folketingsmedlemmer har også mulighed for at udveksle dokumenter om lovgivningsinitiativer uden offentlighed indtil et eventuelt lovforslag fremsættes for Folketinget jf. § 20 i lovudkastet, der svarer til § 2, stk.1, 3.pkt. i den gældende offentlighedslov.
Den nye undtagelse for ministerbetjeningsdokumenter jf. lovudkastet § 24 vil desuden medføre en større beskyttelse af forberedelsen af politiske initiativer på tværs af ministerier og styrelser. Denne undtagelse gælder for internt præget samarbejde om sagsforberedelse, men omfatter ikke dokumenter, ministre afgiver til Folketinget eller folketingsmedlemmer.
I de seneste årtier har ministre i stigende grad indbudt ordførere fra partier til forhandlinger med henblik på at indgå forlig om lovgivning, før et lovforslag er fremsat for Folketinget. Denne udvikling har betydet, at vigtige dele af den politiske lovgivningsproces er flyttet fra møder i Folketingets udvalg til møder i ministerier. I realiteten har folketingsmedlemmer, der ikke deltager i ordførerkredsen bag et forlig, derved fået mindre adgang til indsigt i lovgivningsgrundlaget end hidtil, og Folketingets rolle i lovgivningsprocessen er svækket.
I forbindelse med politiske forlig om lovforslag bliver det ofte aftalt, at ordførerne fra forligspartierne skal følge implementeringen af loven evt. i form af en følgegruppe, hvor ordførerne mødes med ministeren. Opfølgningen har vekslende intensitet og kan f.eks. omfatte bekendtgørelser, planer og projekter. Rapportering fra ministeren, forhandlinger og beslutninger i ordførerkredsen kan i nogle tilfælde vedrøre opgaver, der må betragtes som forvaltningsanliggender, f.eks. et byggeri.
Forslaget til ny undtagelse for dokumenter, der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer, sigter både på forberedelse og gennemførelse af lovgivning. Med tilføjelsen ”anden tilsvarende politisk proces” bliver udveksling af dokumenter om andre generelle politiske initiativer, f.eks. planer og projekter, også undtaget fra aktindsigt. Hvis dette forslag til ny undtagelse gennemføres, vil retten til indsigt i grundlaget for væsentlige politiske beslutninger og dermed mulighederne for bred politisk debat blive alvorligt svækket.
Forslaget åbner mulighed for, at centraladministrationen/den enkelte minister kan kommunikere skriftligt med enkelte partigrupper, grupper af folketingsmedlemmer eller enkelte folketingsmedlemmer med udelukkelse af ikke blot befolkningen, men også den del af Folketinget, som ikke har modtaget information fra centraladministrationen. Et sådant lukket kommunikationssystem synes ikke blot uhensigtsmæssigt i forhold til offentlighedslovens overordnede formål, men også betænkeligt i forhold til magt- og funktionsdelingen mellem regeringen/centraladministrationen og Folketinget.
Selv med den tilstræbte snævre afgrænsning af bestemmelsens rækkevidde er der tale om en vidtgående undtagelse. ”Lovgivning” udgør i sig selv en væsentlig del af Folketingets arbejde og med tilføjelsen ”anden tilsvarende politisk proces”, bliver der tale om en omfattende undtagelsesbestemmelse. Undtagelsesbestemmelsen bliver tilmed vanskelig at afgrænse i praksis. Begrebet ”anden tilsvarende politisk proces” kommer til at udgøre bestemmelsens ydre grænse.
Nødvendige hensyn til fortrolighed sikres ved, at det som hidtil skal være muligt at holde lovforslag fortrolige indtil deres fremsættelse for Folketinget jf. lovudkastet § 20, og hvor der foreligger særlige beskyttelseshensyn, skal oplysninger kunne undtages efter en konkret vurdering jf. lovudkastet §§ 31, 32 og 33. Når der ikke er tale om forberedelse af lovgivning, og der ikke foreligger særlige beskyttelseshensyn, skal dokumenter, der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer imidlertid som hidtil være omfattet af retten til aktindsigt.
De formål offentlighedsloven skal varetage – herunder at understøtte informations- og ytringsfriheden og borgernes deltagelse i demokratiet – gør sig i særlig grad gældende i forhold til sager og spørgsmål, der har en politisk karakter, og ikke mindst i forhold til den politiske del af lovgivningsprocessen. Det har vital betydning for folkestyret, at dokumenter fra ministerier mv., der indgår som grundlag for politiske beslutninger, fortsat er omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven.”
2.2. Faglige præmisser for fremsatte lovforslag og offentliggjorte handlingsplaner o.l.
2.2.1. Kommissionsflertallet foreslår undtagelser, der vil betyde, at retten til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form ikke skal gælde, når sådanne vurderinger er udarbejdet til rådgivning af en minister, formandskabet i KL eller formandskabet i Danske Regioner. Et mindretal på 9 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) udtaler følgende (betænkningen kap. 16, pkt. 6.5.2.6.3):
”Offentlighedskommissionens lovudkast vil styrke mulighederne for fortrolighed om sagsforberedelse.
For den statslige forvaltning giver den nye undtagelse for ministerbetjening i lovudkastets § 24 mulighed for at forberede sager af politisk karakter uden offentlighed i tilfælde, hvor der samarbejdes mellem flere ministerier eller mellem et ministerium og dets underordnede styrelser. Hermed styrkes beskyttelsen af sagsforberedelse på tværs af ministerier og styrelser.
Kommuner og regioner har allerede efter gældende lov mulighed for at beskytte sagsforberedelse, der involverer ansatte på tværs af myndighedens afdelinger og sektorer. Denne beskyttelse, der bygger på princippet om enhedsforvaltning, bliver opretholdt med lovudkastet. Den nye undtagelse i lovudkastet § 25 giver desuden mulighed for at beskytte udveksling af dokumenter mellem KL og Danske Regioner og disses medlemmer i forbindelse med økonomiske og politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer.
Det er vigtigt, at denne øgede beskyttelse af sagsforberedelse ikke står alene. Afgørende demokratiske hensyn, der kommer til udtryk i offentlighedslovens formål, taler for at styrke offentlighedens ret til indsigt i grundlaget for beslutninger, og Offentlighedskommissionens lovudkasts § 29 indeholder derfor en ny bestemmelse om ret til indsigt i interne faglige vurderinger. Den gælder vurderinger i endelig form, der indgår i en sag om et fremsat lovforslag, en redegørelse, en handlingsplan eller lignende. Hensynet til den demokratiske beslutningsproces betyder, at offentligheden skal have ret til indsigt i det faglige grundlag for beslutninger, bortset fra de tilfælde, hvor særlige beskyttelseshensyn tilsiger, at oplysninger undtages efter konkret vurdering jf. lovudkastets §§ 30 – 33 og § 35.
Kommunerne og regionerne træffer politiske beslutninger på mange forvaltningsområder, der har stor betydning for borgernes hverdag, og offentlighedens ret til indsigt i beslutningsgrundlaget har derfor vital betydning for det lokale og regionale demokrati. Kommissionsflertallet foreslår betingelser, der vil føre til særlige begrænsninger i retten til indsigt i kommuners og regioners beslutningsgrundlag. Kommissionsflertallet vil udelukke retten til indsigt i beslutningsgrundlaget for lovpligtige planer, f.eks. planer for sygehuse, skoler og kollektiv trafik. Kommissionsflertallet stiller desuden en betingelse, der vil gøre offentlighedens ret til indsigt afhængig af, om sagsmateriale er formidlet til kommunalbestyrelse, regionsråd eller disses udvalg. De foreslåede begrænsninger i retten til indsigt ved kommuner og regioners beslutningsgrundlag er vidtgående og må afvises (jf. dissensen til kommissionsflertallets opfattelser under pkt. 6.5.2.4 side… og 6.5.2.5 side…).
Retten til indsigt i faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlaget, må også omfatte beslutninger, der træffes af den politiske ledelse. I den statslige forvaltning vil ministre typisk blive involveret i de vigtigste sager. Den særlige undtagelse, som kommissionsflertallet foreslår for dokumenter, der er udarbejdet direkte til ministerrådgivning, vil derfor have den paradoksale konsekvens, at offentlighedens ret til indsigt reduceres væsentligt ved de vigtigste sager. En særlig undtagelse for ministerrådgivning kan desuden give grundlag for unødvendig mistillid til beslutningers kvalitet.
Samme hensyn betyder, at retten til indsigt også må omfatte faglige vurderinger, der er udarbejdet til brug for rådgivning af formandskaberne i KL og Danske Regioner. Desuden vil den særlige beskyttelse af formandskabernes beslutningsgrundlag, som kommissionsflertallet foreslår, begrænse kommuner og regioners muligheder for at kontrollere og debattere formandskabernes beslutninger.
Politiske beslutninger træffes ikke alene på grundlag af faglig viden. Politiske valg mellem flere muligheder baseres også på holdninger. Det er vigtigt for den demokratiske proces og beslutningers kvalitet, at både det faglige grundlag og de politiske holdninger fremstår så klart som muligt, og at offentligheden har mulighed for at kontrollere og debattere grundlaget for beslutninger.
Retten til indsigt i det faglige grundlag hindrer ikke fuld fortrolighed om embedsværkets politisk-strategiske rådgivning af politikerne (der ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt). Det betyder, at politikerne fortsat suverænt kan afgøre, hvordan de over for offentligheden vil formulere de politiske holdninger og hensyn, der begrunder deres beslutninger. ”
2.2.2. Kommissionsflertallet anbefaler, at retten til indsigt ikke skal omfatte interne faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlaget for lovpligtige planer, der udarbejdes i kommuner og regioner. Et mindretal på 10 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard, Steen Rønsholdt og Peter Skov Tvermoes) udtaler følgende (betænkningen kap. 16, pkt. 6.5.2.5):
”Bestemmelsen i § 29, stk. 1, 1. pkt., har også væsentlig betydning for den offentlige debat om politiske initiativer i kommuner og regioner. Som eksempler på politiske initiativer, hvor retten til indsigt i de faglige vurderinger har væsentlig betydning for den demokratiske proces, kan nævnes skoleplaner, sygehusplaner og affaldsregulativer. Kommuner og regioner handler inden for lovgivningens rammer. Uanset lovmæssig pligt for kommuner og regioner til at udarbejde planer mv., har kommunal- og regionalpolitiske overvejelser væsentlig betydning for beslutninger om indholdet. Det fremgår af indledningen til den politiske aftale juni 2004 om strukturreformen, at et af formålene har været at styrke den demokratiske proces: ”Med flere opgaver placeret lokalt skal demokratiet styrkes, idet flere politiske beslutninger træffes lokalt. Der skal arbejdes for at brede demokratiet ud, så borgerne inddrages aktivt i beslutningerne. Fremtidens kommuner skal finde nye former for inddragelse af borgere og brugere i de lokale beslutninger.”
2.2.3. Kommissionsflertallet anbefaler, at retten til indsigt i faglige vurderinger, der indgår i grundlaget for beslutninger i kommuner og regioner, gøres afhængig af, at denne del af beslutningsgrundlaget er formidlet til kommunalbestyrelse, regionsråd eller disses udvalg. Et mindretal på 9 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) udtaler følgende (betænkningen kap. 16, pkt. 6.5.2.4):
”Det er vigtigt at skabe gode muligheder for, at borgerne kan kontrollere og debattere grundlaget for politiske beslutninger, herunder interne faglige vurderinger i endelig form. Vi finder derfor ikke, at offentlighedens ret til indsigt skal afhænge af, om det faglige grundlag er formidlet til kommunalbestyrelsen, regionsrådet eller disses udvalg forud for et møde.
Ifølge den kommunale styrelseslov § 8, stk. 4 og stk. 5, kan kommunalbestyrelsens flertal bestemme inden for vide rammer, hvorvidt materiale til sager på dagsordenen, skal tilgå medlemmerne eller være tilgængeligt på anden måde. Disse bestemmelser, der ifølge regionsloven gælder tilsvarende for regionsrådet, er velbegrundede som styrelsesregler. Det vil derimod være i strid med offentlighedslovens formål, hvis det som foreslået gøres til en betingelse for aktindsigt i det faglige grundlag, at det politiske flertal i den enkelte kommune og region har sikret formidling til det politiske organ, der træffer en beslutning.
Den foreslåede betingelse tager i øvrigt ikke højde for, at beslutninger i sager, der har offentlighedens interesse, kan delegeres fra politiske organer til administrationen evt. på baggrund af politisk bestemte mål og rammer.”
2.3. Kalenderundtagelse
2.3.1. I forhold til spørgsmålet om sammenhæng mellem undtagelsen for ministerkalendere og åbenhed om vigtige ministeraktiviteter udtaler et mindretal på 9 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) følgende (betænkningen kap. 15, pkt. 6.3.3.1):
”Den politiske aftale om åbenhedsordningen har til hensigt at sikre en omfattende indsigt og kontrol med ministres forbrug af offentlige midler og deltagelse i forskellige aktiviteter. Den aktive informationspligt skal modsvare, at de pågældende ministres kalendere undtages for aktindsigt efter offentlighedsloven. Undtagelsen af ministerkalendere er imidlertid sket ved lov, hvorimod indførelsen af en udvidet informationspligt om ministres udgifter og aktiviteter alene er sket ved politisk aftale samt ved udarbejdelse af en vejledning fra Statsministeriet, der i sig selv er juridisk uforpligtende.
Idet de to tiltag er tæt forbundne, er den naturlige følgeslutning, at informationspligten angående ministres udgifter og aktiviteter tillige lovfæstes og indarbejdes i offentlighedsloven. Dette vil i øvrigt være i overensstemmelse med offentlighedskommissionens forslag om at indføre en generel pligt for den enkelte forvaltningsvirksomhed til at offentliggøre information om sin virksomhed jf. lovudkastets § 17.
Det er derfor nærliggende at foreslå, at åbenhedsordningen indsættes i lovudkastet som § 17, stk. 4. Hermed sikres, at undtagelsen for ministerkalendere ikke svækker offentlighedens indsigt i ministerens officielle aktiviteter, og offentlighedens ret til information vil ikke kunne ændres blot ved at indgå en politisk aftale bag lukkede døre, jf. herved også mindretallets udtalelse under pkt. 7.3.3.3 nedenfor.”
2.3.2. Et flertal i kommissionen foreslår at undtagelsen for ministerkalendere udvides til en undtagelse for alle kalendere, der føres af en offentlig forvaltning (lovudkast § 22). Et mindretal på 8 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) udtaler følgende (betænkningen kap. 15, pkt. 6.3.3.2):
”Særordningen for ministre, der er aftalt og vedtaget i 2009 af et bredt flertal, tages til efterretning. Undtagelsen, der er begrænset til ministerkalendere, skal vel at mærke ses i sammenhæng med gennemførelse af aktiv informationspligt om væsentlige ministeraktiviteter. Ministerrollen er unik, fordi den enkelte minister både har den øverste politiske ledelse og den øverste administrative ledelse af ministeriet, og dermed er den offentlige interesse særlig stor og kan begrunde specifikke krav til informationspligt om ministerens aktiviteter og udgifter.
En generel undtagelse for kalendere vil derimod være et stort indgreb i den almindelige åbenhed om den offentlige forvaltnings aktiviteter. Kalenderne, der føres af den offentlige forvaltning, giver bl.a. mulighed for, at borgere, pressen og andre myndigheder, der ønsker kontakt med en ansat eller politiker, hurtigt kan få information om, hvor og hvornår den pågældende er tilgængelig. Kalenderoplysninger formidles via forvaltningens omstilling/information eller er tilgængelige via forvaltningens hjemmeside. Udover den daglige praktiske betydning har kalendere, der føres af den offentlige forvaltning, offentlig interesse, fordi de kan give oversigt over væsentlige forvaltningsaktiviteter, f.eks. møder og konferencer.
De særlige hensyn, der gør sig gældende ved ministerkalendere, har ikke nævneværdig betydning i forhold til kalendere, der føres om ansattes tjenstlige aktiviteter. Skulle det være sagligt nødvendigt at sikre fortrolighed om specifikke oplysninger om møder og aftaler, er undtagelser mulige jf. offentlighedskommissionens lovudkast §§ 30 – 33. Kalendere kan give oversigt over tjenstlige aktiviteter i en forvaltning uden at gå tæt på den enkelte medarbejder, som den tidligere ret til aktindsigt i personalemapper gjorde, og der er langtfra samme behov for undtagelse af kalendere som for personalemapper. Hvis der undtagelsesvis skulle være tale om en kalenderansøgning med retsstridigt eller chikanøst formål, kan undtagelsen i kommissionens lovudkast § 9, stk. 2, nr. 2, anvendes. Principielt kunne en generel kalenderundtagelse modsvares af en aktiv informationspligt, som i så fald stort set skulle omfatte de samme oplysninger, som findes i kalendere dog med større krav til præcision. En sådan ændring, der ville kræve administrativt merarbejde, kan ikke anbefales.
Mindretallet har overvejet, om der også bør indføres informationspligt i stedet for kalenderindsigt vedrørende borgmestre og regionsrådsformænd. Borgmestre og regionsrådsformænd har imidlertid ikke den øverste politiske ledelse, og de er i alle deres gøremål i kommunen hhv. regionen underlagt kontrol fra kommunalbestyrelsen hhv. regionsrådet. På denne baggrund ses der ikke at være samme behov for at indføre en lignende undtagelse samt informationspligt for borgmestre og regionsrådsformænd. Mindretallet kan af samme grund ikke tilslutte sig et evt. forslag om undtagelse for kalendere, der føres for borgmestre og regionsrådsformænd, men skulle en sådan undtagelse blive vedtaget, må konsekvensen være, at der også vedtages samme informationspligt som for ministre. ”
2.3.3. Et mindretal på 9 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) foreslår en lovfæstelse af informationspligten om vigtige ministeraktiviteter (betænkningen kap. 15, pkt. 6.3.3.3):
”§ 17 stk. 4. Ministerielle departementer skal på internettet give borgerne information om ministres udgifter, aktiviteter og modtagne gaver.
Stk. 5. Justitsministeren fastsætter retningslinjer vedrørende den informationspligt, der følger af stk. 4.
Med indførelsen af åbenhedsordningen i lovudkastets § 17 stk. 4, vil alle regeringens ministre fremover være forpligtet til at offentliggøre oplysninger om månedlige repræsentationsudgifter, udgifter til tjenesterejser, modtagne gaver og varetagelsen af officielle repræsentative opgaver. Informationspligten skal tillige omfatte en fremadrettet information om kommende officielle ministeraktiviteter.
Oplysningerne skal offentliggøres på det enkelte ministeriums hjemmeside.
Ifølge den politiske aftale om en ny åbenhedsordning af 30. april 2009 er det tanken, at der senere vil blive etableret en central samlet fremstilling af oplysninger på en dertil særlig indrettet hjemmeside, og i så fald vil de pligtige oplysninger formentlig skulle offentliggøres på denne hjemmeside. Afgørelse herom må træffes af Justitsministeriet i forbindelse med udstedelse af de nærmere retningslinjer, jf. nærværende forslags § 17, stk. 5.
Oplysningerne opbevares på ministeriets hjemmeside og/eller en til formålet særlig indrettet hjemmeside i den periode ministeren sidder. Oplysninger skal dog fortsat være tilgængelige for aktindsigt efter ministerens afgang, ligesom de pågældende oplysninger bør overføres til opbevaring i arkiv efter reglerne i arkivlovgivningen.
Justitsministeriet kan fastsætte retningslinjer for den informationspligt, der følger af § 17, stk. 4, jf. stk. 5. Retningslinjerne kan udmøntes i en bekendtgørelse, der tager afsæt i den af Statsministeriet udarbejdede vejledning med nødvendige præciseringer som neden for nævnt.
Repræsentationsudgifter
Et samlet beløb for ministerens månedlige repræsentationsudgifter fordelt på henholdsvis gaver og møder offentliggøres på ministeriets hjemmeside senest den 8. hverdag i den efterfølgende måned. Der henvises i øvrigt til punkt 2.1. i Statsministeriets vejledning af 3. juni 2009 om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter (herefter betegnet åbenhedsvejledningen).
Tjenesterejser
Et samlet beløb for ministerens månedlige udgifter til tjenesterejser fordelt på henholdsvis transport, måltider, overnatning, repræsentation og andre tjenstligt begrundede udgifter offentliggøres på ministeriets hjemmeside senest den 8. hverdag i den efterfølgende måned. De pågældende beløb skal opgives for hver enkelt tjenesterejse for sig. Der henvises i øvrigt til åbenhedsvejledningens punkt 2.2.
Modtagne gaver
Oplysninger om modtagne gaver er med til at sikre gennemsigtighed og modvirke en eventuel mistanke om usaglig påvirkning af ministeren. En fortløbende liste over modtagne gaver skal derfor offentliggøres på ministeriets hjemmeside med angivelse af oplysninger om giveren, anledningen og en kort beskrivelse af gaven.
Modtagne gaver skal forstås som gaver, som enten modtages af ministeren, ministerens ægtefælle eller af ministeren på vegne af ministeriet. Gaver til ministerens ægtefælle bør af principielle grunde også omfattes af informationspligten, i den udstrækning de er begrundet i pågældendes tilknytning til ministeren og derved ministerhvervet. For så vidt angår en nærmere definition af begrebet gaver henvises til åbenhedsvejledningens punkt 2.3., hvor dette uddybes med praktiske eksempler.
Arrangementer af officiel repræsentativ karakter
En bagudrettet liste over arrangementer af officiel repræsentativ karakter offentliggøres på ministeriets hjemmeside med angivelse af oplysninger om arrangøren, tid, sted og en beskrivelse af arrangementet senest den 8. hverdag i den efterfølgende måned. Der skal anlægges en bred forståelse af begrebet arrangementer af officiel repræsentativ karakter. Hvis der i konkrete tilfælde måtte opstå tvivl om, hvorvidt et arrangement er omfattet af begrebet officielle repræsentative arrangementer, bør det pågældende arrangement anses for omfattet.
I overensstemmelse med undtagelsen af ministerkalendere fra offentlighedslovens anvendelsesområde skal der ikke oplyses om rent private eller partimæssige arrangementer, idet disse ikke har relation til ministerens udførelse af sit embede. Der henvises i øvrigt til åbenhedsvejledningens punkt 2.4.
Kommende officielle ministeraktiviteter
Det fremgår udtrykkeligt af ordlyden i den politiske aftale om åbenhedsordningen, at det ikke er hensigten at begrænse offentlighedens indsigt i, hvad ministeren foretager sig i kraft af sit embede. Dette er en væsentlig hensigtserklæring, der bør efterleves i retningslinjerne for informationspligten om kommende ministeraktiviteter. Statsministeriets åbenhedsvejledning forekommer ikke tilstrækkelig præcis på dette punkt.
En fremadrettet liste over kommende officielle ministeraktiviteter offentliggøres på ministeriets hjemmeside. Det er i den forbindelse åbenbart, at møder, der endnu ikke er fastlagt eller opstår med meget kort varsel, ikke altid vil kunne påføres listen, inden aktiviteten finder sted. Det afgørende er, at oplysninger om forestående aktiviteter oplyses løbende, når disse er fastlagt og ikke nødvendigvis en måned frem. I modsat fald vil mange vigtige møder og/eller aktiviteter, der fastsættes med kort varsel, ikke blive offentliggjort i den pågældende måneds oversigt til skade for åbenheden og offentlighedens indsigt.
De nærmere kriterier for den aktive information om kommende ministeraktiviteter skal fremgå af en ny vejledning (jf. forslagets § 17, stk. 5.). På den ene side skal pligten ikke omfatte ethvert møde, ministeren deltager i. En minister skal f.eks. have mulighed for at indbyde politikere til politiske sonderinger uden at offentligheden nødvendigvis skal informeres om møder herom.
På den anden side har visse møder så stor betydning, at offentligheden skal informeres om disse møders afholdelse for at leve op til offentlighedslovens formål. Her tænkes især på, at afgørende dele af lovgivningsprocessen i løbet af de seneste årtier er flyttet fra Folketingets udvalg til møder i ministerier. Møder mellem en minister og repræsentanter for partier (typisk en ordførerkreds), der afholdes med henblik på indgåelse af politiske aftaler om lovforslag, må medtages på listen. Tilsvarende må gælde for møder mellem en minister og en ordførerkreds eller anden politisk følgegruppe, der afholdes med henblik på stillingtagen til implementering af vedtagne love.
Møder med interesserepræsentanter, herunder virksomheder, foreninger mv. skal også medtages på listen over ministeraktiviteter, idet en reel åbenhedsordning netop skal sikre offentligheden indsigt i ministerens varetagelse af sit embede og dermed underbygge offentlighedens tillid til, at der ikke foregår magtmisbrug eller usaglig forskelsbehandling.”
2.3.4. Et flertal af kommissionens medlemmer foreslår, at kalendersager skal undtages fra meroffentlighedsprincippet. Et mindretal på 9 af kommissionens medlemmer (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) udtaler om dette spørgsmål (betænkningen kap. 15, pkt. 6.3.3.4):
”Kommissionen har i lovudkastet foreslået, at offentlighedslovens bestemmelse om meroffentlighed ændres således, at det fremgår, at der ved anmodninger om aktindsigt er en pligt til at overveje meroffentlighed. Herudover foreslås det, at meroffentlighedsprincippet også skal finde direkte anvendelse i forhold til oplysninger og dokumenter, der indgår i sager, der er undtaget fra retten til aktindsigt, dog således at forvaltningsmyndighederne alene skal foretage en mere samlet og overordnet vurdering af, om der er grundlag for at meddele aktindsigt.
Kommissionens flertal er imidlertid af den opfattelse, at sager om førelse af kalendere bør undtages fra den nye generelle regel om overvejelse af meroffentlighed. Flertallet har herved lagt vægt på, at et bredt flertal i Folketinget for nyligt har vedtaget bestemmelsen om at undtage sager om førelse af en ministerkalender ud fra en forudsætning om, at der heller ikke efter et meroffentlighedsprincip er adgang til oplysninger i en ministerkalender.
Kommissionens mindretal deler opfattelsen af, at der skal tages hensyn til både, om en lovændring for nyligt er gennemført af et bredt flertal i Folketinget og til det pågældende flertals forudsætninger i den forbindelse. Det førstnævnte hensyn ligger bag kommissionens forslag om at videreføre reglen om ministerkalenderes undtagelse fra aktindsigt. En varetagelse af det sidstnævnte hensyn i relation til folketingsflertallets forudsætninger om meroffentlighedsprincippets anvendelse er imidlertid ikke tilsvarende enkel, efter som flertallets forudsætninger bygger på et andet grundlag end det, der foreslås i denne betænkning. Her tænkes både på kommissionens forslag om meroffentlighedsprincippets mere generelle anvendelighed og praktiserbarhed jf. betænkningen side 686 ff. og på kommissionsflertallets forslag om, at undtagelsen for kalendere skal udvides væsentligt, så den vil omfatte alle sager om førelse af en kalender. På denne baggrund finder kommissionens mindretal, at der er anledning til at overveje, om reelle grunde taler imod, at kalendersagerne bliver omfattet af det generelle meroffentlighedsprincip. Da det ikke ses at være tilfældet, og da afgørende hensyn taler for at fastslå meroffentlighedsprincippet som et generelt og alment princip, jf. betænkningen side 685, foreslår mindretallet, at meroffentlighedsprincippet kommer til at gælde generelt inden for hele offentlighedslovens anvendelsesområde. Som følge heraf bør lovudkastets § 14, stk. 2 henvise til alle sagskategorier, der er undtaget fra aktindsigt (§§ 19 – 22).”
Skriv et svar