”Den største fare er politikere og virksomhedsledere, der får det til at se ud som om, de handler, når der i virkeligheden ikke bliver lavet andet end smart bogføring og kreative PR-strategier,” sagde Greta Thunberg på FN’s klimatopmøde i Madrid. Klimapåvirkninger har betydning på mangfoldige områder, og der er i den grad brug for offentlighed. De grundlæggende retsregler giver gode muligheder, men gennemførelsen i lovgivning og praksis halter slemt.
Aarhuskonventionen
Aarhuskonventionen skabte grundlaget for høje krav til offentlighed om miljøoplysninger. Konventionen, der hører under FN-organet UNECE (Geneve), blev underskrevet af en række miljøministre 25. juni 1998 på et møde på rådhuset i Aarhus under Svend Aukens ledelse.
Konventionens formål er at sikre offentlighed og offentlighedens deltagelse i beslutningsprocesser for at styrke indsatser for et sundt miljø for nuværende og fremtidige generationer. Konventionen trådte i kraft 30. oktober 2001 og er ratificeret af af EU og 47 lande bl.a. Danmark. Link til Aarhuskonventionen
Aarhuskonventionen stiller forpligtende krav til offentlighed og angiver bl.a. hvilke oplysningstyper og interesser, der kan begrunde undtagelser i EU-regler og nationale regler (art. 4, stk. 3 og 4). De vigtigste undtagelser handler om beskyttelse af beslutningsprocesser og forretningshemmeligheder.
Konventionens undtagelser for beslutningsprocesser gælder materiale, der er ”under udarbejdelse og interne meddelelser” og oplysninger, når offentlighed vil skade ”den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger, hvor en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret”.
Konventionens undtagelse for forretningshemmeligheder gælder ”den fortrolige karakter af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis en sådan fortrolighed er retligt beskyttet med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse”.
EU-regler om adgang til miljøoplysninger
EU har i 2003 fastsat et direktiv om offentlig adgang til miljøoplysninger der skal overholdes ved aktindsigt hos myndigheder i medlemslande (2003/4/EF). Direktivet følger Aarhuskonventionen med enkelte præciseringer. Link til direktivet
EU-direktivet præciserer, at aktindsigt kun kan afslås af hensyn til myndigheders tavshedspligt, ”når lovgivningen stiller krav om en sådan fortrolig behandling” (art. 4, stk. 2).
Direktivet præciserer den stærke begrænsning for undtagelse af oplysninger om emissioner til miljøet. Direktivet klargør bl.a., at sådanne oplysninger ikke kan undtages for at beskytte forretningshemmeligheder eller fortrolighed om forhandlinger.
Aktindsigt ved EU-organer er omfattet af en forordning om miljøinformation (1367/2006). Den er formuleret anderledes end direktivet, fordi den henviser til den generelle EU-forordning om aktindsigt (1049/2001). Forordningen om miljøinformation henviser også til Aarhuskonventionen, men uden direktivets præciseringer.
Både Aarhuskonventionen og EU-reglerne stiller krav om, at alle undtagelser fortolkes restriktivt, og konkrete undtagelser skal bygge på en afvejning, hvor interessen for offentlighed skal inddrages.
EU-domstolen om emissioner
EU-domstolens øverste instans (Court of Justice) fastlagde i 2016 fortolkningen af det vigtige begreb ”emissioner til miljøet”.
EU-domstolen afviste Kommissionens opfattelse om, at kun oplysninger om faktiske udledninger var omfattet. Emissioner omfatter også “oplysninger om forudsigelige emissioner”.
Dommene handler direkte om godkendelse af pesticider, men har principiel betydning, når de fastslår, at offentligheden skal have mulighed for at kontrollere beslutningsgrundlag. Domstolen henviser bl.a. til, at reglernes formål er “mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i beslutningsprocessen”. Læs mere
EU’s agentur for fødevaresikkerhed (EFSA) fortsatte med at afslå aktindsigt i oplysninger om emissioner til miljøet, og det blev nødvendigt med endnu en sag ved EU-domstolen, der til forveksling lignede de tidligere.
Sagen handlede om materiale, der indgik i beslutningsgrundlaget for forlængelse af godkendelsen af pesticider med glyfosat (Roundup) bl.a. studier af toksicitet og materiale om betingelser, metoder, resultater og faglige diskussioner i forbindelse med upublicerede studier. Dommen fastslår igen, at hensynet til offentlighed ikke kan tilsidesættes af hensyn til kommercielle interesser.
Offentligheden skal have adgang ikke kun til information om emissioner som sådan, men også til information om langsigtede konsekvenser. EU-domstolen (General Court) annullerede 7. marts 2019 EFSA’s afslag på aktindsigt. Link til dommen
EFSA har nu ændret praksis og udleverede oplysninger i sagen om clorpyrifos, der for nylig førte til totalforbud for anvendelse i EU. Se seneste artikel på Aabenhedstinget af Staffan Dahllöf.
EU-domstolen om beslutningsprocesser
I en dom fra 2017 har Court of Justice givet vigtige fortolkninger af konventionens og EU-reglers undtagelser vedrørende beslutningsprocesser. Sagen handlede om oplysninger, som tyske myndigheder sendte til EU-Kommissionen om anlæg på tysk område, der er underlagt EU-lovgivningen om handel med kvoter for emissioner af CO2. Link til dommen
Kommissionen havde afslået aktindsigt i oplysninger af hensyn til beslutningsprocessen i en verserende sag. Afslaget blev godkendt af første instans ved EU-domstolen (General Court), men blev fuldstændig ændret af den øverste instans.
Court of Justice fastslår, at begreberne beslutningsproces og administrativ procedure ikke må forveksles. Det ville føre til, at undtagelser for beslutningsprocesser kunne omfatte alle dokumenter, der indgår i en verserende sag (præmis 75). Begrebet ”beslutningsproces” vedrører selve processen og ikke hele den administrative procedure, der fører frem til afgørelse (p. 76).
Dommen henviser til, at Aarhuskonventionens undtagelse er begrænset til tilfælde, hvor offentliggørelse vil skade ”den fortrolige karakter af myndigheders forhandlinger” (p. 79). Reglerne giver mulighed for at beskytte drøftelser, der bliver ført i Kommissionen (p. 84).
Dommen understreger igen, at formålet med reglerne om aktindsigt i miljøoplysninger er, at give offentligheden reelle muligheder for at deltage i beslutningsprocessen for derved at fremme ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen (p. 84).
Det bliver nævnt i dommens præmisser, at retten til aktindsigt er endnu videre i lovgivningssager end i administrative sager (p 85).
Afgørelsen bygger på EU-forordningen om adgang til miljøinformation ved EU-organer, mens aktindsigt i medlemslande skal afgøres efter direktivet. En afgørelse efter direktivet ville være endnu klarere i en sag som denne, der handler om emissioner. Direktivet fastslår udtrykkeligt, at undtagelsen for fortrolige forhandlinger ikke kan bruges til at afslå aktindsigt i oplysninger om emissioner.
Miljøoplysningsloven
Miljøoplysningsloven (lbk 660/2006) skulle gennemføre Aarhuskonventionen og EU-direktivet, men gør det kun delvis. Loven følger direktivets ordlyd med hensyn til definitioner anvendelsesområde og miljøoplysninger. Det gør den ikke med hensyn til undtagelser, hvor den i stedet henviser til undtagelser i den gamle offentlighedslov.
De nye undtagelser for bl.a. ministerbetjening og videregivelse til folketingsmedlemmer, der kom ind i offentlighedsloven i 2013, gælder ikke for miljøoplysninger. Disse undtagelser ville være i åbenlys strid med Aarhuskonventionen og EU-direktivet, men det gælder også for flere undtagelser i den gamle offentlighedslov. I det følgende henvises til §’er i den gamle lov.
Den generelle danske undtagelse for sager om lovgivning indtil lovforslag fremsættes i Folketinget kan ikke bruges (§ 2). Ifølge EU-domstolen skal der tværtimod være en særlig vid adgang til offentlighed om miljøoplysninger i sager om lovgivning.
Den gamle offentlighedslovs undtagelse uden tidsbegrænsning for dokumenter, der udveksles mellem ministerier om lovgivning, er også for vidtgående (§ 10 nr. 2). Det samme gælder undtagelsen for dokumenter, der udarbejdes til ministermøder (§ 10, nr. 1). Retten aktindsigt i oplysninger om faktiske forhold gælder trods disse to undtagelser, men det er ikke tilstrækkeligt. Faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlag, skal også være undergivet offentlighed for at overholde konventionen og direktivet.
Det er ikke tilstrækkeligt, at miljøoplysningsloven nævner, at en række undtagelser skal tolkes og anvendes restriktivt under hensyn til offentlighedens interesser. Miljøoplysningsloven tilføjer ved enkelte undtagelser, at afslag ikke må stride mod EU-direktivet, men det gælder naturligvis også for undtagelser, hvor loven ikke nævner det. Konventionen og direktivet indeholder retligt bindende rammer for hvilke undtagelsesregler, der kan fastsættes ved national lovgivning.
Generalklausulen
Den gamle offentlighedslov har – ligesom den nye – en ultra bredt formuleret reserveundtagelse, der passende betegnes ”generalklausulen” (§ 13 nr. 6). Den er helt ude af trit med Aarhuskonventionen og EU-direktivet.
Generalklausulens henvisning til “offentlige eller private interesser” kan omfatte alt. Tilføjelsen om “forholdets særlige karakter” giver heller ikke pejlemærker for hvilke oplysningstyper eller interesser, der kan beskyttes. Generalklausulen omfatter også oplysninger om en sags faktiske grundlag.
Ministerier, der savner den nye offentlighedslovs undtagelser for betjening af ministre og folketingsmedlemmer, bruger i stedet generalklausulen til at afslå aktindsigt i miljøoplysninger.
Tavshedspligt om forhandlinger
Myndigheder skal følge konventionen og direktivet med de fortolkninger, som EU-domstolen har fastlagt. Det giver øjensynligt store problemer bl.a. fordi danske myndigheder er vant til at arbejde med brede undtagelser for beskyttelse af beslutningsprocesser.
Konventionen og direktivet giver mulighed for at undtage ”interne meddelelser”, men oplysninger, der videregives fra ministerier til regeringsudvalg eller mellem ministerier, er ikke interne.
Konventionen og direktivet giver desuden mulighed for at undtage oplysninger, når offentlighed vil skade myndigheders tavshedspligt om sagsbehandling, når lovgivningen stiller krav om en sådan fortrolig forhandling. Ifølge direktivets præambel kan myndigheder kun afslå aktindsigt i ganske bestemte, klart afgrænsede tilfælde (p 16).
Forvaltningslovens bestemmelse om tavshedspligt (§ 27) blev justeret i 2013, så den følger ordlyden i den nye offentlighedslovs undtagelser for oplysninger. Der er ikke fastsat særlige lovregler for tavshedspligt om sagsbehandling eller for oplysninger, der videregives fra et ministerium til regeringens udvalg eller for udveksling af oplysninger mellem ministerier.
Generalklausulen indgår i forvaltningslovens opregning af hensyn, der kan begrunde tavshedspligt. Denne diffuse bestemmelse opfylder ikke konventionens og direktivets krav til fastsættelse af nationale lovregler for tavshedspligt om fortrolige forhandlinger.
Selvom man skulle antage, at generalklausulen har en vis gyldighed som tavshedspligt, kan den ifølge direktivet ikke give grundlag for at afslå aktindsigt i oplysninger om emissioner til miljøet.
Der skal skelnes mellem beslutningsgrundlag og beslutningsproces
Retten til aktindsigt gælder for oplysninger og vurderinger, der indgår som grundlag for beslutningen. Beslutningsprocessen i egentlig forstand er overvejelser og drøftelser af hvilken beslutning, der skal træffes.
Oplysninger og vurderinger, der indgår som beslutningsgrundlag i en verserende sag, kan ændres under sagsbehandlingen. Det er almindeligt og betyder ikke, at oplysninger og vurderinger kan undtages som hypotetiske eller ufærdige. Formålet med reglerne om miljøinformation er netop, at give offentligheden mulighed for at påvirke beslutningsprocesser i verserende sager.
Miljøoplysninger omfatter også faglige vurderinger om miljøforhold, og konventionen og direktivet giver ganske klart ret til aktindsigt i faglige vurderinger om emissioner til miljøet. Oplysninger om emissioner til miljøet omfatter både faktiske og forudsigelige emissioner, uanset emissioner kommer fra specifikke eller diffuse kilder.
Oplysninger om emissioner kan heller ikke undtages, fordi ministerier i Danmark har for vane at sammenvæve oplysninger med politiske prægede vurderinger. Behovet for offentlighed om beslutningsgrundlaget er faktisk desto større.
Afslag skal begrundes
Når myndigheder afslår aktindsigt i miljøoplysninger er det ikke tilstrækkeligt at henvise til undtagelser i den gamle offentlighedslov, men det nøjes danske myndigheder typisk med.
Aarhuskonventionen og EU-direktivet er afgørende for retsgrundlaget og skal inddrages i en begrundelse. Det er ikke tilstrækkeligt at skrive, at direktivet er overholdt. Det skal begrundes med præcis henvisning til en undtagelse i konventionen/direktivet, restriktiv tolkning og konkret afvejning med reel hensyntagen til offentlighedens interesser.
Det er på høje tid
Næste sommer er det 22 år siden, at Aarhuskonventionen blev underskrevet. Stærke interesser i beskyttelse af virksomheder og beslutningsprocesser arbejder imod, og gennemførelsen går fortsat trægt.
EU-direktivet for adgang til miljøinformation lever op til konventionens krav til aktindsigt, men det gør lovgivning og praksis ikke. Miljøoplysningsloven kunne give et dækkende og langt klarere beskrivelse af retsgrundlaget, hvis lovens henvisninger til undtagelser i den gamle offentlighedslov blev fjernet og erstattet af Aarhuskonventionens og EU-direktivets undtagelser.
CO2-påvirkninger af miljøet handler om emissioner, og det burde efterhånden stå klart for alle myndigheder, at hensynet til at beskytte forretningsinteresser og beslutningsprocesser ikke kan begrunde afslag på aktindsigt.
Skriv et svar