Fire år spildt på håbløst forsøg med postlister

Deprimerende. For mere end fire år siden skrev jeg til Folketingets Retsudvalg og advarede mod det forsøg med postlister, som Justitsministeriet ville sætte i gang. I forhold til ønsket fra Offentlighedskommissionen amputerede Justitsministeriet forsøget.

Se artikel: Justitsministeriet skærer ned på postlisteforsøg

Postlisteforsøg blev amputeret af Justitsministeriet. FOTO: Nils Mulvad.

Der lå allerede dengang masser af erfaringer. Behovet var der for at prøve nye ting af i et samarbejde med brugerne og undersøge bedre søgesystemer og bedre integration med sagsbehandlingssystemerne, så offentligheden let kunne få oversigt over dokumenterne i en sag.

Justitsministeriet afviste indvendingerne, og Åbenhedstinget foreslog derfor Folketingets Retsudvalg helt at droppe de fire forsøg.

Men forsøgene kom i gang. Sundhedsministeriet, Søfartsstyrelsen, Region Syddanmark og Slagelse Kommune startede med postlister. Den 11. juli 2017 kom så rapporten om postlisteforsøget.

Den bekræfter, hvad vi sagde den gang. Desværre.

Der er ikke kommet nogen væsentlige nye erfaringer ud af disse forsøg.

Rapporten siger selv, at det er begrænset, hvad der kan konkluderes ud fra forsøgene.

Der kan, som Danske Medier og Dansk Journalistforbund er citeret for i rapporten, konkluderes mere ved at se på de myndigheder, der har benyttet postlister i en årrække.

Rapporten konkluderer, at det nok havde været smart at have oplysningerne fra postlisterne i en søgbar database, akkurat som – vi foreslog – var det, der skulle testes.

Forfejlet beregning af udgifter

Rapporten bruger erfaringerne fra forsøget til at se på, hvad forsøgene har kostet i de forskellige forsøgsmyndigheder, hvor postliste-delen typisk har været klistret på som en ekstra-opgave. Ud fra det regner forfatterne sig frem til, hvad vil det koste at udrulle i større stil.

Heri medregner de dog ikke, hvad det vil koste at samle tingene i en søgbar database. Det er jo denne løsning, der er behov for, skriver de selv, og derfor bør beregning af udgifter relatere sig til det, der skal indføres, og ikke til forsøget.

Men det mest afgørende omkring udgifter er, at postlister ikke kan skilles fra de problemer, der er med de danske sagsbehandlingssystemer. De er ikke indrettet på at skabe enkel sagsbehandling, samarbejde med eksterne parter og indsigt for offentligheden.

Postlister bliver derfor hos myndighederne en besværlig ekstra-opgave. Det bliver en blindtarm, der klistres oven på sagsbehandlingssystemet, og det er blot med til at øge omfanget af arbejdet for medarbejderne uden at give nogen nævneværdig fordel for offentligheden.

”Det afgørende er at få de norske erfaringer gjort kendte for politikerne, og få frem, at der ikke blot er udgifter men også økonomiske fordele ved, at medier, virksomheder og andre får gode søgemuligheder til information ved offentlige myndigheder. Rapporten har kun skøn over omkostninger, men ikke over fordele,” understreger aktindsigtsrådgiver Oluf Jørgensen.

Postlister i regioner og kommuner er relevante

Rapporten konkluderer, at der ikke er interesse for postlister fra regioner og kommuner. Det sker på et meget tyndt grundlag. Nemlig, de to forsøg i Slagelse Kommune og Region Syddanmark. Hertil kommer – skriver rapporten – at Region Nordjylland lukkede sin postliste på grund af manglende interesse, og at kommuner og fylkeskommuner ikke er omfattet i Norge.

Forfatterne har ikke været indhentet erfaringer fra de journalister, der benytter postlister lokalt. I forbindelse med rapporten er der indsamlet nogle helt overordnede erfaringer fra kommuner i en undersøgelse, som kun godt halvdelen af kommunerne har besvaret.

I Norge er kommuner og fylkeskommuner omfattet af kravet om at publicere postlister på forespørsel. Men det er ikke et krav til, at de skal ligge søgbare på internet. En del norske kommuner har dog søgbare postlister.

”Nogen kommuner oplever, at de bliver brugt. Men interessen er varierende. Det er sandt,” siger journalist Tarjei Leer-Salvesen, der er ophavsmand og leder af den alternative norske adgang til elektroniske postlister, innsyn.no.

Portalen er udviklet for at skabe et samlet sæt af søgbare postlister hos de myndigheder, der ikke ligger på den officielle fælles postliste-server, oep.no.

I øjeblikket er innsyn.no i gang med to store udvidelser – først alle sygehuse og derefter kommuner og fylkeskommuner.

”En del offentlige myndigheder har fået mange flere aktindsigtsanmodninger end før, fordi de er kommet med på innsyn.no, ofte mod deres vilje. Det viser, at værktøjerne som tilbydes er af betydning,” understreger Tarjei Leer-Salvesen.

Kun få dokumenter på postlisterne

I gennemgangen af, hvad Sundheds- og Ældreministeriet har lagt på den åbne postliste er der nogle tankevækkende tal på side 50 i rapporten. Af 720 dokumenter den 8. januar 2015 kommer kun 187 på postlisten (26 pct.).

I Region Syddanmark opgør de erfaringerne fra fem tilfældige dage. Regionen lægger 419 af 13.808 dokumenter ud på den åbne postliste. Det er 4,5 pct.

Rapporten om postlisteforsøget nævner ikke en anden optælling, der nåede frem til væsentlig andre resultater.

Det tidligere Nordjyllands Amt havde et glimrende samarbejde med Nordjyske Medier, DR Nordjylland og Dansk Institut for Computerstøttet Journalistik (DICAR) om at få et effektivt system med postlister.

I en rapport fra januar 2003 gennemgik amtet og medierne i fællesskab, hvad der kom på postlisten, og hvad der ikke gjorde. Inden for emnesagerne i tre måneder offentliggjorde amtet 12.332 dokumenter på postlisten ud af i alt 13.808 dokumenter – eller 89 pct. blev offentliggjort.

Rapporten fra 2003 gennemgik i detaljer de dokumenter og dokument-typer, der blev undtaget fra postlisten. En sådan gennemgang anså samarbejdspartnerne for nødvendig for at medierne kunne have tillid til, at amtet ikke blot undlod at vise kontroversielle sager.

Rapporten om det nye postlisteforsøg er ikke inde på tilsvarende overvejelser, og med den meget store andel af skjulte dokumenter fra de to myndigheder, er det nærliggende for medierne at frygte, at vigtige oplysninger ikke er på listerne.

Postlister i departementer

Rapporten foreslår som noget meget spændende, at det skal være departementer, der først og fremmest skal føre åbne postlister – her er interessen størst, mener forfatterne. Derefter kommer styrelser.

Men forfatterne skriver også, at det skal være efter en politisk afvejning af hensynet til åbenhed over for ressourcerne.

Det kunne være spændende, hvis det faktisk skete. Der er ingen tvivl om, at der netop i departementerne er et meget stort behov for lettere aktindsigt og overblik over sager.

Erfaringerne med centraladministrationen er dog meget dårlig i relation til åbenhed. Det er svært at forestille sig, at de ledende embedsmænd går med til dette. Det mest sandsynlige er, at dette forslag kan være en gulerod for en endeløs diskussion, der ikke fører meget med sig.

Elektronisk sagsbehandling er dårlig i Danmark

Myndighederne forsøgte tilbage i begyndelsen af 00’erne at udvikle et fælles elektronisk sags- og dokumenthåndteringssystem, ESDH. Det daværende Dicar kritiserede, at planerne fokuserede på et sagsbehandlingssystem udelukkende fra den enkelte myndigheds synsvinkel – som en osteklokke, og at man ikke definerede det centrale, nemlig sagsflowet og metadata omkring en sag.

Det lykkedes ikke at få overbevist myndighederne. Resultatet er, at man i dag sidder med meget besværlige systemer, der stort set ikke kan integreres.

Flytter en opgave for eksempel fra en myndighed til en anden, for eksempel i et andet ministerium, starter man på et helt nyt sagssystem. Adgangen til det gamle integreres sjældent.

Skifter ansvaret for sager, f.eks. ved flytning af opgaver i staten, er der ikke et værktøj til systematisk udveksling af sager og sagsoplysninger mellem myndigheder. Det betyder, at den nye enhed bliver ”historieløs”, da embedsmændene ikke har let adgang til den tidligere praksis.

Det var en dels af det fællesoffentlige ESDH udbud (FESD), men blev aldrig realiseret.

Det betyder, at der efterfølgende opstår huller ved opgaveflytning mellem myndighederne. Da ansvaret for planloven flyttede fra Miljøministeriet til Erhvervsministeriet, kom de tidligere sager til at forblive i Miljøministeriets journalsystem. Adgangen for medarbejderne i Erhvervsministeriet er særdeles besværlig.

I nogle af ESDH-systemerne mangler en systematisk tilgang til sagsparterne. Systemerne kan ikke levere et udtræk over alle dem, der har været involveret i en sag.

Tilsvarende kan flere af ESDH-systemerne ikke automatisk levere et udtræk af dokumenterne fra en sag. Hvert dokument skal gemmes særskilt som PDF, og det er en af årsagerne til påstandene om et stort tidsforbrug ved aktindsigt.

Yderligere er det et problem at de fleste ESDH-systemer har meget begrænsede søgemuligheder. De fleste mangler noget så basalt som google-lignende fritekst-søgning i dokumenter.

Endelig har flere undersøgelser vist, at journalpraksis er mangelfuld, og at sager først oprettes og dokumenter først journaliseres i forbindelse med en begæring om aktindsigt.

Det ville være en oplagt udviklingsopgave for innovationsminister Sophie Løhde (V) med brug af Digitaliseringsstyrelsen at få gjort noget ved alt dette. I punktform kunne det ske således:

1. Gennemgå de typiske sagsbehandlingsskridt i de centrale store sagstyper for at se, hvordan det kunne forenkles for sagsbehandlere og eksterne partnere.
2. Definere flow- og metadata i en sagsbehandling.
3. Gennemgå metoden til at sikre offentlighedens indflydelse og kontrol i praksis af myndighedernes arbejde i en digital tidsalder.
4. Koble det tæt til en moderne forståelse af demokrati og medinddragelse af parter og borgere i forvaltningen.

Norge og Danmark har historisk set haft samme opbygning af administrationen, herunder af forståelse af sagsbegrebet, men det gælder ikke i nutidens it-systemer. De norske er tit meget enklere end de danske.

I Norge var det for eksempel et par unge nyuddannede ingeniører fra Vestlandet, der fik kontrakten om at skabe oep.no. De havde givet et bud på 2,5 mio. norske kroner, mens de
store firmaer skulle have cirka 80 mio. kroner for at løse samme opgave. Den blev løst for 2,7 mio. kroner.

Systemet fungerer fremragende. Ikke blot for journalister. Embedsmænd, der har brug for tværgående søgninger, bruger det selvfølgelig også.

”Det er mit indtryk, at der spildes enorme summer i Danmark på grund af håbløse krav til it-systemer, som giver masser af administrative problemer og desuden medvirker til besvær med behandlingen af aktindsigt,” fastslår Oluf Jørgensen.

Nyt initiativ omkring postlister

De elektroniske postlister begyndte i 1997 – første kommune var Ringe på Fyn. I årene efter var der stor interesse omkring udformningen af dem, som bl.a. affødte den tidligere omtalte rapport om forsøget i Nordjyllands Amt.

Fra omkring midten af 00’erne har næsten alt om postlister stået i stampe. Formentlig skyldes det strukturreformen fra 2007, der ændrede fokus væk fra åbenhed, samt at alle ventede på Offentlighedskommissionens betænkning og efterfølgende en ny offentlighedslov. I praksis betød det, at stort set ingen myndigheder indførte åbne elektroniske postlister.

Den nye offentlighedslov, der trådte i kraft 1. januar 2014, indeholdt ikke et krav om åbne elektroniske postlister, men blot et forsøg med disse postlister. Og det er det, som nu er afrapporteret.

I Norge har en fælles søgeindgang til elektroniske postlister virkelig sat gang i brugen af det redskab. Innsyn.no, som er kommet som et alternativt redskab, har yderligere forstærket interessen.

”En erfaring fra Norge er, at der er en stærk sammenhæng mellem, hvor meget postlisterne bruges, og hvor gode værktøj, som tilbydes for at søge og bestille aktindsigt i dokumenter. Hvis det er søgbart og let tilgængeligt, øges brugen af det,” siger Tarjei Leer-Salvesen.

Åbenhedstinget har besluttet at indgå et samarbejde med innsyn.no. Vi håber, at det kan være med til at bringe arbejdet med danske postlister og åbenhed ud af dødvandet.

I første omgang inddrager vi postlisterne fra de to regioner med postlister og Syddjurs Kommune. Det sker i løbet af efteråret 2017. Det arbejde skulle gerne få tydeliggjort, hvilke metadata der er behov for i et fælles søgesystem i postlister. Herefter udvider vi forsøget til de andre myndigheder med åbne postlister og forsøger også at få nye myndigheder med.

Vi vil gerne samarbejde med myndigheder og leverandører af ESDH-systemer i denne udvikling, ligesom vi gerne vil have journalister med i dialogen.

Norsk kritik af danske postlisteforsøg

I forbindelse med vores nye samarbejde har Tarjei Leer-Salvesen gennemgået postlisterne fra de fire myndigheder i forsøget. Han skriver:

Det vil være en fordel om informasjonen er strukturert på samme måte overalt. Foreløpig av det jeg har sett i Danmark er det kun variasjoner over søkbare lister. Det er bra, tross alt. I norske kommuner har vi veldig mange forskjellige formater for dette, og det gjør jobben med å samle og standardisere dette vanskelig.

Søfartsstyrelsen i Danmark har et system, som en rekke norske kommuner også bruker, en klassisk søkbar database. Her er også informasjonen tydelig strukturert med saks- og dokumentnummer, slik at det er lett å forstå sammenhengen mellom postlisten og Styrelsens faktiske arkiv. Her er det også lett å forstå, hva som er sakstittel, og hva som er dokumenttittel. Det er altså lett å finne frem her. Bra! Men Software Innovation, som har laget denne løsningen, har også en bestillingskurv, hvor man kan klikke på de dokumentene, man vil be om innsyn i, fylle sin kurv, og sende innsynsbgjæringen. Denne funksjonen har Søfartsstyrelsen ikke tatt i bruk. Det er pussig.

Sunnhetsministeriet sitt system er vanskelig å forstå. De lager separate lister for inngående dokumenter og utgående dokumenter. Man bør kunne søke i alt på likt.

Noe annet som er vanskelig å forstå hos Sunnhetsministeriet er, hvordan man jobber med begrepet «dokumentnummer». I Norge ville Læsø kommunes invitasjon til ældreministeren til «at holde oplæg for Ældrerådet» muligens bestått av et saksnummer og tre-fire dokumenter. Men her har man 401.955 dokumenter i saken! Det forteller meg, at saken antagelig inneholder veldig mye annen korrespondanse med Læsø kommune om helt andre spørsmål.

Det vil også være en stor fordel, hvis omfanget øker, og man beslutter, at alle offentlige myndigheter skal føre postlister. Da vil befolkningen forvente dette, næringslivet vil kunne ta det i bruk som verktøy, NGOs og politiske partier vil bruke det til å skaffe seg innsikt, og medier over hele Danmark vil ha tilgang til de samme verktøyene, når de skal skrive om sin kommune og sin region.

Til sist må vi stoppe opp ved hvilke dokumenter som er omfattet av postlistene. Om jeg forstår det danske systemet rett, så snakker man hele tiden om «inngående» og «utgående» dokumenter. Både dagens OEP og det nye eInnsyn-prosjektet i Norge tar nå også med interne dokumenter. Hensikten er, at man skal kunne skaffe seg en oversikt over, hvilke dokumenter en saksbehandling ved et offentlig kontor består av. Så er det selvsagt ofte slik, at de interne dokumentene er unntatt innsyn, når vi ber om det. Det er fair. Men vi skal altså kunne vite, hvilke dokumenter vi ikke får se. Og av og til får vi også innsyn i de interne dokumentene.

I Norge har vi en strukturell kobling mellom arkivloven og offentlighetsloven. Byråkratene har plikt til å arkivere det som dokumenterer, hvordan en beslutning er fattet i offentlig sektor. Alle har rett til å vite, hva som finnes i arkivet (oversikter, saksomslag, postlister…), og hovedregelen er altså, at vi har rett til innsyn i dokumentene. Så kommer alle unntakene, som gjør, at vi slett ikke alltid får se det, vi vil. Men dette systemet gir oss to store fordeler: Norske journalister har gode muligheter til å skaffe seg overblikk over alle dokumentene, en sak består av. Og vi har muligheten til å si ifra til Arkivverket (statsarkivarene og Riksarkivaren), hvis vi oppdager at noe mangler i arkivet.

Som jeg var inne på, når det gjaldt Søfartsstyrelsen, så bør det gjennomgående legges enkelt til rette for at folk kan be om innsyn, når de har funnet et dokument, som interesserer dem.