Den hemmelige lovgivningsmagt

Selv om Folketinget ifølge grundloven har lovgivningsmagten, er det ofte vanskeligt eller umuligt for folketingsmedlemmer at få klar og saglig information fra ministerier. I mange tilfælde er det kun ministeren og forligskredsen, der får kendskab til vigtige faglige vurderinger af lovgivning, og i enkelte tilfælde bliver også ministeren og forligskredsen holdt i uvidenhed. Dertil kommer, at ministerier ofte tager politiske hensyn, når konsekvenserne af ny lovgivning bliver præsenteret. I denne blog bliver den mangelfulde information til politiske beslutningstagere illustreret med offentlighedsloven som eksempel.

Forligspraksis

Gennem de senere årtier er sket en meget væsentlig ændring af lovgivningsprocessen i Danmark. Det typiske er nu, at regeringen på forhånd sikrer sig et flertal, før den fremsætter et vigtigt lovforslag. Offentlige høringer og behandlinger i Folketinget er i mange tilfælde kun staffage.

Justitsministeriet var ikke med på denne lovgivningspraksis i starten, og det første forslag til ny offentlighedslov blev fremsat af VK-regeringen i folketingssamlingen 2010 -11 uden forudgående forlig. I Folketingets retsudvalg foregik grundige drøftelser, og udvalget rejste til Norge og Finland for at høre om erfaringer. Retsudvalget var tæt på at begrænse de nye undtagelser, men nåede ikke at blive færdig.

Justitsministeriet genfremsatte ikke lovforslaget i den følgende folketingssamling. Det skete først i folketingssamlingen 2012 – 13 efter et forlig var indgået mellem de nye regeringspartier (S, RV og SF) og de gamle (V og K). Forliget var politisk bindende, Folketingets retsudvalg var sat uden for indflydelse og de mange protester, der kom mod begrænsninger i den demokratiske kontrol, kunne ikke påvirke resultatet.

Denne lukkede styreform betyder, at de væsentlige drøftelser og beslutninger om lovgivning sker i en snæver kreds mellem ledende embedsmænd, ministeren og ordførere eller partiformænd for forligspartier.

En af de nye undtagelser, der kom ind i offentlighedsloven i 2013, betyder, at dokumenter fra et ministerium til en forligskreds kan holdes hemmelige (§ 27, nr. 2).

Særlig undtagelse for lovgivning blev udvidet

Offentlighedsloven har en særlig undtagelse for forberedelse af lovgivning, indtil lovforslag fremsættes (§ 20). Den blev ikke ændret i 2013-lovens ordlyd, men i lovforslagets bemærkninger.

Ifølge Justitsministeriets bemærkninger er samtlige oplysninger og dokumenter undtaget, når de indgår i en lovgivningssag. Det betyder, at dokumenter, der er udarbejdet som en del af den løbende forvaltning, kan undtages, når de bliver inddraget i en lovgivningssag. Under den gamle offentlighedslov var undtagelsen begrænset til dokumenter, der var udarbejdet med henblik på aktuel lovgivning.

Udvidelsen af undtagelsen har stor betydning, fordi store dele af arbejdet i ministerier og styrelser handler om emner, der på et tidspunkt kan resultere i lovforslag f.eks. forslag til finanslov eller aktstykker om bevillinger. Denne undtagelse omfatter også oplysninger om faktiske forhold og eksterne dokumenter f.eks. fra konsulenter. Hvis et lovforslag bliver opgivet eller udsat på ubestemt tid, gælder undtagelsen fortsat.

Eksempler på ministeriers afslag efter § 20:

• Uddannelses- og Forskningsministeriet afviste i 2014 aktindsigt til Forskerforum i kommissoriet for en analyse af modeller til dimensionering af uddannelser og i et konsulentfirmas rapport herom.
• Transport-, Bygnings- og Boligministeriet afslog i starten af 2018 at give DR aktindsigt i et notat om evaluering af lejeloven.
• Økonomi- og Indenrigsministeriet og Finansieringsudvalget har i 2017 og 2018 afslået aktindsigt til Nordjyske om væsentlige oplysninger i beslutningsgrundlaget for beregningen af den kommunale udligning.

Ministre og forligskreds uden information

I indledningen til lovforslagets bemærkninger og i presseomtale gjorde Justitsministeriet nidkært opmærksom på selv meget små forbedringer i den nye offentlighedslov. Ministeriet gjorde opmærksom på fem forringelser, men begrænsningen af aktindsigt i lovgivningssager blev ikke nævnt.

Det ville have krævet mere end almindelig vågenhed hos politikere og offentlighed, hvis ændringen skulle være opdaget ved Folketingets behandling af lovforslaget, og det blev den ikke.

Mohammad Ahsan, der arbejdede med lovforslaget i Justitsministeriet, har omtalt ændringen i “Offentlighedsloven” side 351-352, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Journalisterne Caspar Birk og Lars Teilmann ved Nordjyske har forsøgt at få frem, om Justitsministeriet informerede centrale politiske beslutningstagere om begrænsningen af indsigt i lovgivningssager. Justitsministeriet har 15/3 2018 oplyst, at ministeriet ikke kan finde andre akter i ministeriet om den ændrede retsvirkning af offentlighedsloven § 20 end selve lovforslaget med bemærkninger. Læs Justitsministeriets svar

Justitsministeriets oplysning til Nordjyske tyder på, at hverken justitsministrene i de to regeringer, der fremsatte lovforslaget eller forligskredsen blev orienteret om ændringen.

Bemærkninger til lovforslag bliver minutiøst gennemarbejdet i Justitsministeriet, og de afgørende nye bemærkninger til § 20 må være godkendt af ministeriets administrative ledelse.

Folketingsmedlemmer kan heller ikke få aktindsigt

Offentlighedslovens undtagelser gælder også over for medlemmer af Folketinget, der har brug for information før vedtagelsen af en lov eller for at kontrollere, at den bliver overholdt. Denne konsekvens er demonstreret i sagen om fejl i den kommunale udligning.

Finansieringsudvalget er et embedsmandsudvalg, som Økonomi- og Indenrigsministeriet har givet kompetence til at administrere den kommunale udligning. Trods viden om de manglende oplysninger har udvalget i en årrække undladt at sikre oplysninger om udlændinges uddannelsesbaggrund, selv om disse oplysninger er afgørende for to af de lovbestemte kriterier for udligning. Journalisterne Birk og Teilmann har i en række artikler i Nordjyske dokumenteret, at de manglende oplysninger har betydet, at en række kommuner fordelt over hele landet til sammen har mistet flere milliarder. Disse kommuner har typisk indkomstgrundlag i den lave og udgiftsbehov i den høje ende.

Finansieringsudvalget afslår 31/1 2018 aktindsigt til folketingsmedlem Rasmus Prehn om: “hvordan Økonomi- og Indenrigsministeriet og Finansieringsudvalget håndterede oplysningerne i mailen fra Lemvig Kommune afsendt i oktober 2014 samt hvordan ministeriet og udvalget har arbejdet med oplysninger om udlændinges uddannelsesniveau siden februar 2015 i form af referater, beslutninger, dokumenter, m.v. Derudover vil jeg også bede om at få aktindsigt i kommunikationen med Danmarks Statistik vedrørende samme emne.”

Begrundelsen for afslaget er, at hensynet til at beskytte beslutningsprocessen vejer tungere end folketingsmedlemmets interesse i at kende beslutningsgrundlaget for den kommunale udligning. Læs afslaget

Hemmeligholdelse af økonomiske dispositioner

Offentlighedslovens undtagelse for oplysninger om virksomheders forretningsforhold blev også ændret ved en tilføjelse i lovforslagets bemærkninger uden ændring af lovteksten (§ 30, nr. 2).

Ifølge nye bemærkninger til bestemmelsen vil der gælde en “klar formodning” for, at udlevering af oplysninger vil indebære en nærliggende risiko for, at virksomheden eller den person, oplysningerne angår, vil lide skade.

Undtagelsen kan omfatte oplysninger om økonomiske forhold i bred forstand bl.a. oplysning om priser og andre vilkår i kontrakter. Med den nye formodningsregel kan aktindsigt som udgangspunkt afslås, når en virksomhed frygter konkrete risici for tab, f.eks. fordi aktindsigt giver grundlag for en skarpere konkurrence i branchen.

Eksempler på afslag:

• Finansministeriet afslog i 2016 aktindsigt til Politiken om størrelsen af andre tilbud end Goldmann Sachs ved salget af DONG-aktier, og Folketingets Ombudsmand konstaterede, at undtagelsen var udvidet ved 2013-ændringen af offentlighedsloven.
• Lyngby-Taarbæk Kommune afviste at give Lokalavisen Det Grønne Område aktindsigt i oplysninger om Lyngby Boldklubs betaling for stadionleje, og Ankestyrelsen godkendte 24/5 2017 afslaget med henvisning til formodningsreglen.
• Det kongelige Teater og Kulturministeriet afviste i 2017 aktindsigt til en musikinteresseret borger om prisen for at leje Copenhagen Phil til at spille til en ballet i stedet for Det kongelige Kapel.
• Københavns Universitet afviste i 2017 aktindsigt til Forskerforum i vilkår for ansatte og forskning i en aftale mellem Københavns Universitet og Microsoft.

Link til blog og udtalelsen fra Ombudsmanden i DONG-sagen:

Den nye offentlighedslov begrænser offentlighed om virksomhedsoplysninger

Denne ændring blev heller ikke nævnt ved Justitsministeriets præsentation af lovforslagets udvidelser og begrænsninger, og intet tyder på, at ministre, forligskreds eller andre folketingsmedlemmer fik information om ændringen.

Ministeriers sløring af information om lovgivning

Ministeriers information til politikere om lovforslag og andre initiativer tager typisk politiske hensyn. Saglig information om forslags konsekvenser bliver pakket ind, så den ikke vanskeliggør forhandlinger og beslutninger, der helst skal glide så nemt som muligt for ministeren og regeringen.

Denne sammenvævning af faglige og politiske vurderinger prægede i sin tid Justitsministeriets information til forligskredsen bag ændringen af offentlighedsloven i 2013. Ifølge en “kortfattet oversigt over synspunkter bag ministerbetjeningsreglen” fra Justitsministeriet (17/12 2010), ville der blive adgang til aktindsigt i “interne faglige vurderinger i endelig form, hvis de pågældende dokumenter indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende” (pkt. 8 c i oversigten). Denne misinformation vildledte politikerne om den nye offentlighedslovs udtrykkelige undtagelse herom i § 29.

Sammenvævning af faglige og politiske hensyn præger også Justitsministeriets bemærkninger til det aktuelle lovudkast til forligskredsen om ændringer i undtagelsen for ministerbetjening. Se blog herom med link til lovudkast m.v.

Den hemmelige lovgivningsmagt

Ifølge grundloven har Folketinget lovgivningsmagten, men de reelle beslutninger om lovgivning træffes typisk i snævre forligskredse, uden at Folketinget endsige offentligheden har ret til aktindsigt i beslutningsgrundlaget.

I ministeriers information om lovforslag bliver konsekvenser ofte sløret af politiske hensyn. Helt håbløst bliver det – for både Folketinget og en forligskreds – når et ministerium lusker vigtige ændringer igennem ved skjulte bemærkninger, som det skete i to tilfælde med den nye offentlighedslov.