Aktindsigt i funktionsfakta

Mange overser, at offentlighedsloven giver ret til aktindsigt i oplysninger om en sags faktiske grundlag, uanset disse oplysninger findes i et dokument, der er internt eller til ministerbetjening. Andre kender denne rettighed, men tror den kun handler om faktuelle oplysninger. Disse misforståelser trives både hos myndigheder og journalister.

Offentlighedsloven fra 2013 betød, at interne rum blev kraftigt udvidet med nye undtagelser for ministerbetjening og for udveksling af dokumenter mellem ministerier og medlemmer af Folketinget. Desto vigtigere er det at vide, hvilke oplysninger, der skal udleveres, uanset de kun findes i “interne” dokumenter.

Oplysninger om sagens faktiske grundlag må ikke hemmeligholdes. Det samme gælder for eksterne faglige vurderinger, som er noteret efter modtagelse i mundtlig form. Disse vigtige undtagelser fra undtagelserne er fastsat i § 28.

Funktionsfakta – et nyttigt ord

Folketingets Ombudsmand bruger begrebet funktionsfakta til at forklare, at oplysninger, der ikke ligner fakta, også er omfattet af § 28. I en række sager har Ombudsmanden vurderet, om oplysninger handler om funktionsfakta. Nogle eksempler kan illustrere:

En journalist klagede over skattemyndigheders afslag på aktindsigt i et notat, som SKAT havde sendt til Skatteministeriet. Notatet indeholdt en beskrivelse af SKAT’s praksis om foreløbige momsfastsættelser. Praksis havde vist sig at være forkert, og SKAT havde derfor ændret den. Notatet var sendt til ministeriet bl.a. for at give ministeren et grundlag til at vurdere eventuelle yderligere tiltag. Ombudsmanden var enig i, at notatet var omfattet af undtagelsen for ministerbetjening, men fandt at en væsentlig del af notatet handlede om sagens faktiske grundlag, og at oplysninger herom skulle udleveres. FOB 2014-14

I en anden sag havde Transportministeriet afslået at give en journalist aktindsigt i ministeriets seneste arbejdspladsvurdering. Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at APV’en var omfattet af undtagelsen for interne dokumenter. Mange af oplysningerne i APV’en var sammenfatninger af medarbejderes vurderinger eller holdninger til bestemte spørgsmål. Selv om oplysninger havde et subjektivt præg fandt Ombudsmanden, at de skulle udleveres. Oplysningerne handlede om funktionsfakta, der skulle bruges som grundlag for ministeriets overvejelser om forbedringer af arbejdsmiljøet. FOB 2014-21 

I en tredje sag havde Justitsministeriet givet delvist afslag på aktindsigt til en journalist i et notat fra telefonsamtale med en partisekretær. Notatet indeholdt bl.a. et referat af partisekretærens tilkendegivelser vedrørende tilskudsbegrebet i partiregnskabsloven. Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at notatet var omfattet af undtagelsen for interne dokumenter. Ombudsmanden fandt imidlertid, at oplysningerne var en del af grundlaget for Justitsministeriets rådgivning af partisekretæren. Disse oplysninger skulle udleveres. Ombudsmanden lagde vægt på, at oplysningerne ikke vedrørte standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en sags afgørelse. FOB 2014-23

De tre eksempler oven for er omtalt i Ombudsmandens beretning for 2015 i en artikel om funktionsfakta.

Ekstraheringspligt – et forvirrende ord

I juridisk sprogbrug bliver retten til aktindsigt i funktionsfakta ofte omtalt som ekstraheringspligt. Denne betegnelse kan forvirre både jurister og journalister.

Ekstrahering betyder udtræk, men hvad skal trækkes ud og hvorfor? Ordvalget tyder på, at oplysninger om funktionsfakta skal trækkes ud af dokumentet for at blive udleveret. Det stemmer ikke med offentlighedsprincippet.

Aktindsigt skal give autentisk information, og man skal i hvert fald kunne se, hvilket dokument, oplysninger kommer fra. Det skal også være tydeligt, hvor i dokumentet, der er skjult ord, sætninger eller afsnit.

Ved anmodning om aktindsigt er der ingen grund til at rode med begrebet ekstraheringspligt. Det er bedre at anmode om aktindsigt i sagens dokumenter: dels eksterne dokumenter dels interne dokumenter (inklusive ministerbetjeningsdokumenter), der har oplysninger om sagens grundlag jf. § 28. Til myndighedens orientering kan det være nyttigt at tilføje et link til artiklen i ombudsmandens beretning 2015 om funktionsfakta.

Sagens grundlag eller sagens løsning

Offentlighedsloven skelner mellem sagens grundlag og sagens løsning. Oplysninger om sagens grundlag beskriver og vurderer sagens problemer, udviklingen og myndigheders praksis. Retten til aktindsigt omfatter også oplysninger om sagens grundlag, der taler imod den løsning, der vælges.

Oplysninger om sagens løsning beskriver og vurderer løsninger, myndigheden kan vælge f.eks. ændringer i praksis eller lovgivning. Retten til aktindsigt omfatter ikke interne vurderinger om sagens løsning, og det interne rum er som nævnt udvidet kraftigt med lovændringen i 2013. Faglige analyser og vurderinger, der vedrører sagens løsning kan hemmeligholdes. Det gælder f.eks. økonomiske og juridiske vurderinger af de løsninger, der indgår som grundlag for politiske beslutninger om lovgivning, handleplaner m.v.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger til § 28, at den endelige beslutning i en sag ikke kan undtages fra aktindsigt. Det gælder også i tilfælde, hvor beslutningen blot bliver formidlet i et internt referat eller mail. Retten til aktindsigt i beslutningen kan nemt blive overset på grund af den besynderlige placering i bemærkninger til en paragraf, der handler om sagens grundlag.

Offentlighedsloven § 29 regulerer aktindsigt i faglige vurderinger i endelig form, når et lovforslag eller plan er offentliggjort. Disse centrale dele af det faglige beslutningsgrundlag er udtrykkeligt undtaget fra aktindsigt, når de er udarbejdet til ministerrådgivning (sidste sætning i § 29, stk. 1). Samme undtagelse gælder, når sådanne vurderinger er videregivet til folketingsmedlemmer f.eks. i en forligskreds (§ 27, nr. 2).

For lovgivningssager har offentlighedsloven en særlig undtagelse (§ 20), der omfatter oplysninger om både grundlag og løsning. Denne undtagelse falder væk, når et lovforslag bliver fremsat for Folketinget, men da vil der typisk allerede være indgået et bindende politisk forlig mellem regeringen og et eller flere partier.

Undtagelserne for interne dokumenter (§ 23) , ministerbetjening (§ 24) og dokumenter til folketingsmedlemmer i en forligskreds (§ 27, nr. 2) er ikke tidsbegrænsede. Efter fremsættelsen af et lovforslag vil faglige analyser og vurderinger af lovforslagets konsekvenser fortsat kunne hemmeligholdes.

 Beslutningsgrundlag

Beslutningsgrundlag omfatter oplysninger og vurderinger om både sagens grundlag og løsning. Den demokratiske kontrol er alvorligt svækket i Danmark, fordi retten til aktindsigt ikke omfatter faglige oplysninger og vurderinger af løsningers konsekvenser. Oplysninger og vurderinger herom er meget vigtige for beslutningen og burde naturligvis være undergivet aktindsigt som funktionsfakta.

Offentlighed kunne give mulighed for oplysninger og vurderinger fra personer med praktiske erfaringer på området og fra uafhængige eksperter. Uden offentlighed er politikere i lukkede forligskredse afhængige af topembedsmænds udvælgelse og formulering af oplysninger og vurderinger. Offentlighedens demokratiske kontrol er afhængig af whistleblowing.

Offentlighed om beslutningsgrundlag må blive et af de vigtigste emner ved en revision af offentlighedsloven, hvis den kommer, og hvis den skal give mening.