I november 2022 konkluderede EU-domstolen, at et direktivkrav om offentliggørelse af oplysninger om ejerskaber var ugyldigt. Sagen handlede om en ny regel i det seneste hvidvaskdirektiv fra 2018, der krævede offentliggørelse af, hvem der som ejere har bestemmende indflydelse i aktieselskaber mv.
Krav om offentliggørelse af oplysninger om ejerskaber skal bygge på en solid begrundelse ligesom offentliggørelse af andre persondata. Dommen bygger på Den Europæiske Menneskerettighedskonventions beskyttelse af privatliv (EMK art. 8) og EU-forordningen om beskyttelse af persondata (GDPR). (Dom 22. november 2022, C-37/20 Luxembourg Business Registers).
Dommen hindrer ikke offentliggørelse af persondata, men lovgivere i EU og nationalstater gør klogt i at basere krav om offentliggørelse på hensyn til demokratisk kontrol og demokratisk deltagelse. Disse grundlæggende formål kan både begrunde aktindsigt efter anmodning og aktiv offentliggørelse af persondata, der har samfundsmæssig betydning.
Hvidvaskdirektivets krav til offentlighed
Sagen startede i Luxembourg, hvor en ejer i et ejendomsselskab, ikke var interesseret i offentliggørelse og anlagde retssag. EU-domstolen blev involveret ved spørgsmål fra den nationale domstol, der behandlede sagen.
Begrebet hvidvask betegner aktiviteter, der har til formål at camouflere penge, der stammer fra kriminalitet inklusive skattesvindel. Bekæmpelse af hvidvask er klart et seriøst formål, og oplysninger om ejerskab er ikke følsomme oplysninger om rent private forhold. Alligevel skal et krav om offentliggørelse kunne begrundes som nødvendigt og forholdsmæssigt.
Hvidvaskdirektivet fra 2015 kræver, at medlemsstater indhenter oplysninger fra selskaber m.v. om reelt ejerskab, der defineres som ejerandele på mere end 25 %. Direktivet stiller ikke så præcise krav for ”reelt ejerskab” ved truster, kapitalfonde eller lignende juridiske arrangementer. (Art. 3, nr. 6, a, b og c).
Medlemsstater skal samle oplysningerne om reelt ejerskab i et centralt register. Oplysninger skal være tilgængelige for myndigheder og finansieringsinstitutter, der er involveret i bekæmpelse af hvidvask, og for personer og organisationer, der overvejer at indgå transaktioner med et selskab. Oplysninger skal desuden være tilgængelige for andre, der godtgør en ”legitim interesse” (art. 30, stk. 5).
Oplysninger om reelt ejerskab kan ifølge direktivet gøres tilgængelige online. Gebyr for indsigt må ikke overstige de administrative omkostninger ved at give adgang.
Ændring af direktivet var ikke solidt begrundet
Ved en ændring af hvidvaskdirektivet i 2018 blev kriteriet ”legitim interesse” erstattet af et krav om offentlig adgang for enhver. Ændringen blev motiveret med, at ”offentlig adgang til oplysninger om reelt ejerskab giver civilsamfundet, herunder pressen eller civilsamfundsorganisationer, bedre mulighed for at kontrollere oplysninger …..” (præamblen punkt 30).
Ifølge EU-domstolen blev der ikke givet en solid begrundelse for denne ændring. EU-domstolen henviste til, at kriteriet ”legitim interesse” giver pressen adgang til oplysninger om reelt ejerskab, og ligeledes NGO’er med interesse i forebyggelse og bekæmpelse af hvidvask (præmis 74).
EU-Kommissionen nævnte under sagen, at kriteriet ”legitim interesse” førte til overdrevne begrænsninger af indsigt i nogle medlemslande. Da domstolen spurgte, om Kommissionen havde overvejet at præcisere begrebet, svarede Kommissionen, at det ville være vanskeligt. Domstolen bemærkede, at eventuelle vanskeligheder ikke kunne begrunde, at offentliggørelse var nødvendig (præmisserne 70 – 72).
EU-dommen betyder, at direktivets krav om offentliggørelse er ugyldigt, og kravet om indsigt i reelt ejerskab bygger igen på kriteriet ”legitim interesse”.
Grundbetingelser for offentliggørelse
Oplysninger om ejerskab til private selskaber mv. handler om både private og samfundsmæssige forhold og befinder sig i krydsfeltet mellem beskyttelse af privatliv (art. 8) og beskyttelse af informationsfrihed (art. 10). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har lagt særlig vægt på at sikre adgang til informationer om samfundsforhold for pressen og for NGO’er, der bidrager til informeret offentlig debat.
EU-persondataforordningen fra 2016 (GDPR) omfatter alle persondata, men stiller klart stærkere krav til beskyttelse af følsomme oplysninger om rent private forhold end til beskyttelse af almindelige oplysninger f.eks. om ejerskab. Ligesom det tidligere persondatadirektiv giver GDPR mulighed for offentliggørelse af almindelige personoplysninger under visse betingelser.
Offentliggørelse af persondata er berettiget, når den bygger på en retsregel, enten i EU-retten eller national lov. Offentliggørelse skal være nødvendig for at realisere et samfundsmæssigt formål, og den samfundsmæssige interesse i offentliggørelse skal afvejes mod behovet for beskyttelse (GDPR, præamblen punkt 154, art. 6 og art. 86).
Eksempler på offentliggørelse af persondata
Landbrugsstøtte
Det er ikke første gang, at EU-domstolen har underkendt et krav om offentliggørelse. Det skete også for et krav om offentliggørelse af landbrugsstøtte i en EU-forordning fra 2005. Nogle støttemodtagere i Tyskland anlagde retssag, og tyske domstole stillede spørgsmål til EU-domstolen (Forordning 1290/2005, de forenede sager C-92/09 og C-93/09, Volker und Markus Schecke GbRog Hartmut Eifert mod Land Hessen).
Krav om offentliggørelse af landbrugsstøtte blev nogle år senere gennemført ved en EU-forordning i 2013, hvor præamblen gør rede for formål og begrænsninger: Myndigheder er ikke selv i stand til at gennemføre en effektiv kontrol med landbrugsstøtte, og offentliggørelsen er et vigtigt supplement for styrke kontrol og præventiv effekt. I den forbindelse nævnes den rolle civilsamfundet, medier og NGO’ere spiller (forordning 1306/2013, pp. 74 – 76).
Forordningen præciserer, at medlemsstaterne skal sørge for offentliggørelse af navne på modtagere, kommuner, støttebeløb og hvilke foranstaltninger, der er støttet (art. 111). Der er fastsat en bagatelgrænse, så støtte på under 1250 EUR pr. år ikke skal offentliggøres. Støttemodtagere skal underrettes om offentliggørelse (art. 113).
Lønninger og pensioner
Et lovkrav i Østrig om offentliggørelse af lønninger og pensioner for offentligt ansatte havde til formål at holde lønninger og pensioner inden for rimelighedens grænser. Det førte til retssager, hvor domstole i Østrig stillede spørgsmål til EU-domstolen om fortolkningen af persondatadirektivet.
EU-domstolen svarede, at direktivet ikke hindrede kravet om offentliggørelse af enkeltpersoners lønninger og pensioner, hvis offentliggørelsen var et nødvendigt og velegnet middel til at sikre formålet (dom 20.5.2003, C-465/00, C-138/01 og C-139/01). De østrigske domstole måtte vurdere, om denne betingelse var opfyldt i den nationale lov, og forfatningsdomstolen i Østrig underkendte det snævert begrundede krav om offentliggørelse af enkeltpersoners løn og pensioner.
Skatteoplysninger
Der er en lang nordisk tradition for offentlighed om skat, og skatteoplysninger om enkeltpersoners samlede indkomst og skattepligt er tilgængelige for enhver i Finland, Sverige, Norge og Island. I Danmark stoppede offentliggørelse af oplysninger om enkeltpersoners skat i 1960 og blev afløst af en streng tavshedspligt i skattelovgivningen. (”Offentlighed i Norden” af Oluf Jørgensen, Nordicom, Göteborgs Universitet, 2014, side 132 -135).
Offentlighed for skatteoplysninger er ikke blevet anfægtet af EU-reglerne om persondatabeskyttelse, der ligesom en lang række andre EU-regler også omfatter lande, der er tilsluttet det indre marked (EØS) uden at være medlemmer af EU, bl.a. Norge og Island.
Offentlighed giver mulighed for indsigt i beskatningens niveau, fordelingen af skattebyrden og skatteforvaltningens håndtering af en vigtig samfundsmæssig opgave (jf. motivering i den finske regerings proposition 149/1999).
Kriteriet ”legitim interesse” kan præciseres og udvides
Hvis EU opgiver krav om offentliggørelse af ejeroplysninger, bør kriteriet ”legitim interesse” præciseres. Som nævnt oven for er det udtrykkeligt nævnt i EU-domstolens præmisser, at pressen og NGO’er har en legitim interesse. Udover journalister og NGO’er er det oplagt at sikre adgang til forskere. Det er vigtigt at få præciseret i direktivet og gerne med krav om, at medlemslande sikrer nem online adgang, der giver muligheder for at analysere ejerforhold i lande, regioner og brancher.
Definitionen af ”legitime interesser” kan i øvrigt hente inspiration fra whistleblowerdirektivet, der også har til formål at bekæmpe hvidvask. Ansatte og fagforeninger har oplagt interesse i at få kendskab til, hvilke personer og interesser, de arbejder for. Whistleblowerdirektivet beskytter også andre personer, der har begrundet mistanke eller viden fra arbejdsrelation i bred forstand, f.eks. som revisor, bestyrelsesmedlem, aktionær eller aftalepartner (art. 4).
Hvis EU ikke foretager sådanne præciseringer eller udvidelser af kredsen med ”legitime interessser”, kan de enkelte lande gøre det ved de nationale regler, der implementerer direktivet.
Offentliggørelse kan være nødvendig
EU-domstolens underkendelse af kravet om offentliggørelse forhindrer ikke, at EU gentager kravet om offentliggørelse med en mere solid begrundelse ligesom ved landbrugsstøtte.
Dommen fastslår, at det ikke er tilstrækkeligt at henvise til, at offentliggørelse giver nemmere adgang for myndigheder, pressen og andre med legitime interesser. Praktiske hensyn er ifølge EU-domstolen ikke tilstrækkelige som begrundelse, uanset hvor fornuftige de er.
Baggrunden for EU’s indsats mod hvidvask er at ”strømme af sorte penge kan skade den finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true Unionens indre marked og den internationale udvikling ” (hvidvaskdirektivet 2015, præambel punkt 1).
Omfanget af økonomisk kriminalitet er belyst i undersøgelser: I forbindelse med offentlige indkøb handler det om værdier mellem 5,8 og 9,6 mia. EUR om året for EU som helhed. Svig og korruption i forhold til EU’s budget har et omfang mellem 179 mia. EUR og 256 mia. EUR pr. år. Skatteunddragelse har et omfang omkring 50 og 70 mia. EUR om året. På de nævnte områder indikerer undersøgelser, at der i alt svindles for mere end tusinde milliarder kroner om året! (Jf. Kommissionens forslag til whistleblowerdirektiv 2018, indledende afsnit 3 om resultater af evalueringer, høringer og konsekvensanalyser).
På denne baggrund burde det ikke være vanskeligt at begrunde, at offentlighed om ejerskaber nødvendig for at bekæmpe og forebygge hvidvask. Journalister, NGO’er og myndigheder er ofte afhængige af information fra kilder: Tidligere ansatte, der har mistanke om svindel, kan bruge adgang til oplysninger om ejerskab til at få større sikkerhed. Det samme kan konkurrenter, der har mistanke om unfair konkurrence. Offentlig adgang giver også muligheder for personer, der tilfældigt har overhørt fortrolige samtaler eller set oplysninger, der tyder på svindel.
Stærke hensyn til bekæmpelse og forebyggelse af hvidvask taler for offentliggørelse af oplysninger om ejerskab. Det burde være tilstrækkeligt, men lovgiverne i EU og nationalstater kan styrke begrundelsen yderligere ved at henvise til de grundlæggende formål: demokratisk kontrol og demokratisk deltagelse.
Offentlighed om reelt ejerskab i selskaber m.v. er nødvendig for, at offentligheden kan kontrollere, hvem der har bestemmende indflydelse, og nødvendig for kvalificeret debat om økonomiske magtforhold. Demokratiske rettigheder skal gælde for enhver borger og kan give solide begrundelser for offentliggørelse.
Demokratisk kontrol og deltagelse
Hvidvaskdirektivets krav om registrering af reelt ejerskab er begrænset til personer, der ejer mere end 25 % af et selskab. Det giver vigtige oplysninger om bestemmende indflydelse, men er langtfra tilstrækkeligt for bekæmpelse og forebyggelse af hvidvask. Mindre aktieposter kan sikre anonym hvidvask af store beløb,. Direktivet nævner udtrykkeligt, at medlemsstater kan beslutte, at en lavere ejerandel ved selskaber er tegn på ejerskab eller kontrol (hvidvaskdirektivet, art. 3).
Hvidvaskdirektivet giver desuden muligheder for anonyme investeringer af gevinster fra skattesvindel og anden kriminalitet ved truster og fonde, hvor direktivet ikke stiller præcise krav til registrering og adgang til oplysninger om ejerforhold. Truster og kapitalfonde er bl.a. anvendt som organisationsform af en række store multinationale foretagender.
Der er vigtige grunde til at styrke kravene til offentlighed om ejerskab, og Norge er på nogle punkter gået foran. I en årrække har enhver haft ret til indsigt hos det enkelte selskab i dets oplysninger om aktieejere (aksjeloven § 4-6). Journalister har siden 2015 haft adgang til udtræk fra Skatteetatens aktionærregister efter ombudsmandens udtalelse i en klage over afslag.
I 2021 vedtog det norske parlament (Stortinget) ændringer i aktielovgivningen, der sikrer ret til indsigt i aktieejerregistret i en værdipapircentral og indsigt hos det enkelte selskab om, hvem der ejer aktier, der forvaltes af banker mv. Lovændringen giver Finansdepartementet mulighed for at stille krav om, at selskaber offentliggør oversigter over aktieejere inklusive forvalterregistrerede aktier (lov om almennaksjeselskaber § 4-5).
De norske lovregler for offentlighed om ejerforhold er solidt begrundet. Hensynet til at bekæmpe og forebygge hvidvask bliver nævnt i motiveringen af de nye norske regler, men hovedbegrundelsen er behovet for åbenhed om ejer- og magtforhold i selskaberne. Reglerne skal bl.a. varetage hensynet til pressen, selskabets kreditorer og offentligheden. Åbenhed om ejerforhold, ejerstrukturer og magtforhold i erhvervslivet er fremhævet som en grundlæggende værdi i samfundet (Propositionen 136 2020-21, kap. 6, side 42).
Offentliggørelse skal bygge på retsregler, være nødvendig for at realisere et sagligt formål, og den samfundsmæssige interesse i offentliggørelse skal veje tungere end hensynet til beskyttelse af den type persondata, der offentliggøres. Domstolene skal kontrollere, at lovgiverne overholder disse betingelser, der følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU’s persondataforordning (GDPR). EU-domstolen løste sin opgave ved underkendelsen af en regel, der ikke var solidt begrundet.
Inden for disse rammer kan demokratiske organer i EU og nationalstater fastsætte retsregler om offentliggørelse af persondata for at sikre demokratisk kontrol og debat om vigtige samfundsmæssige forhold. Det gælder ikke for følsomme oplysninger om rent private forhold, men gælder for ejerforhold som for andre forhold, der har samfundsmæssig betydning.
Muligheder for anonyme ejerskaber undergraver ansvaret for vigtige samfundsforhold. Anonymitet tiltrækker investeringer fra kriminelle og andre lyssky kilder, som dermed både får hvidvask og indflydelse på vigtige samfundsforhold. EU og nationalstater bør stille præcise og solidt begrundede krav for at sikre åbenhed.
.
Skriv et svar