Vildledning som grundlag for ændring af offentlighedsloven

I et demokratisk samfund er det vanskeligt at forsvare, at faglige vurderinger, der indgår som beslutningsgrundlag, holdes hemmelige. Ved Justitsministeriets præsentation af forslaget til ændring af offentlighedsloven blev en vigtig undtagelse for faglige vurderinger fortiet. Teksten i den politiske aftale og udtalelser fra justitsministre tyder på, at politikernes beslutning om denne ændring i offentlighedsloven byggede på vildledning.

To ændringer i sammenhæng

Kombinationen af to ændringer har betydet, at den demokratiske kontrol med grundlaget for lovgivningen er stærkt reduceret. For det første den gradvise indførelse gennem de sidste årtier af en praksis, hvor ministre indgår bindende politisk aftale med et flertal i folketinget, før væsentlige lovforslag bliver fremsat for Folketinget.

For det andet en ny undtagelse i offentlighedsloven § 27, nr. 2, der omfatter dokumenter udarbejdet og udvekslet mellem en minister og enkelte folketingsmedlemmer f.eks. en forligskreds. Denne undtagelse kom ind i offentlighedsloven ved revisionen, der trådte i kraft 1. januar 2014.

Konsekvenserne kan illustreres med mulighederne for indsigt i politikernes beslutningsgrundlag ved ændringen af offentlighedsloven.

Justitsministeriet var i starten ikke med på den nye forligspraksis, og forslaget til ændringer i offentlighedsloven blev fremsat for Folketinget af en VK-regering den 8. december 2010 som en klassisk lovgivningsproces. Lovforslaget blev behandlet i Folketingets Retsudvalg i foråret 2011 med grundige drøftelser, udvalgsrejser til Norge og Finland og talrige spørgsmål til Justitsministiet og svar. Det forlød, at visse ændringer var på vej, men lovforslaget nåede ikke at blive færdigbehandlet i samlingen.

Regeringen, der blev dannet efter valget i september 2011 af S, RV og SF, genfremsatte ikke lovforslaget i den følgende samling.  Det skete først i samlingen 2012-13 efter indgåelsen af en bindende politisk aftale mellem S, RV, SF, V og K, der blev offentliggjort 3. oktober 2012. Der kom megen kritik, men uden muligheder for påvirkning af justitsministeren og partierne bag aftalen. Lovforslaget blev vedtaget 4. juni 2013 og trådte i kraft 1. januar 2014.

Anmodning om aktindsigt

Den 14. juni i år sendte jeg en anmodning til Justitsministeriet om aktindsigt i forligskredsens beslutningsgrundlag for den politiske aftale: ”…..alle dokumenter, der blev videregivet fra Justitsministeriet til repræsentanterne for de partier, der forhandlede om den politiske aftale”.

Jeg tilføjede en specifik anmodning om aktindsigt i Justitsministeriets oversigt over synspunkter bag ministerbetjeningsreglen fra 17. december 2010 og spurgte, om denne oversigt var videregivet til Folketingets Retsudvalg ved behandlingen af lovforslaget i 2010-11 eller først blev videregivet til forligskredsen som en del af grundlaget for den politiske aftale i efteråret 2012. Desuden anmodede jeg om aktindsigt i Justitsministeriets aktliste for hele lovgivningssagen.

Ved udløbet af den normale svarfrist på 7 arbejdsdage fik jeg oversigten, jeg havde anmodet specifikt om, og melding om udsættelse for det øvrige. Udsættelsen blev gentaget nogle gange, før jeg den 8. august fik afgørelsen.

Justitsministeriets afgørelse

Justitsministeriet undtager en række dokumenter med henvisning til § 27, nr. 2 bl.a. en notits om § 27, nr. 2 og Justitsministeriets svar på spørgsmål fra forligskredsen. Andre undtagne dokumenter er uden titel i aktlisten.

Nogle dokumenter bliver ikke udleveret, fordi de i forvejen er offentligt tilgængelige. Det gælder en lang række dokumenter, der blev videregivet til Folketingets Retsudvalg i forbindelse med behandlingen af første lovforslag bl.a. Justitsministeriets svar på spørgsmål fra Folketingets Retsudvalg.

Andre dokumenter bliver udleveret, fordi de blev videregivet ved aktindsigt, før den nye lov trådte i kraft 1. januar 2014. Det gælder bl.a. forskellige udkast til den politiske aftale, som Justitsministeriet lavede til forligskredsen. Se de udleverede dokumenter.

Justitsministeriets oversigt over synspunkter bag ministerbetjeningsreglen fra december 2010 bliver også udleveret. Det fremgår af Justitsministeriets svar, at denne oversigt ikke var udleveret i 2010-11, men blev sendt til politikere i forligskredsen i september 2012.

Før videregivelsen til forligskredsen kunne denne oversigt undtages efter den gamle offentlighedslov enten som internt dokument eller efter den gamle lovs § 10, nr. 1 og 2, hvis den var videregivet til et ministermøde eller et andet ministerium. Efter udleveringen til forligskredsen i september 2012 blev den omfattet af aktindsigt, og der blev givet aktindsigt før den nye lov trådte i kraft. Uanset denne aktindsigt kan undtagelsen i § 27 nr. 2 ikke bruges, fordi oversigten i sin tid ikke blev udarbejdet til en forligskreds.

Retten til aktindsigt i aktlister gælder uanset undtagelsen i § 27, nr. 2. Justitsministeriet udleverer derfor listen over dokumenter, der er videregivet til forligskredsen, med angivelse af om det enkelte dokument undtages, udleveres eller allerede er offentligt tilgængeligt. En række dokumenter i listen mangler en titel.

Aktlisten til den samlede lovgivningssag bliver også udleveret.

Ændringers betydning for demokratiske kontrol

I den klassiske lovgivningsproces havde Folketingets udvalg central betydning. Efter fremsættelse af lovforslag blev relevante dokumenter udleveret til det udvalg, lovforslaget hørte under, og det modtog svar fra ministeriet på spørgsmål. Offentligheden kunne løbende følge med via Folketingets hjemmeside.

Hvis nogle dokumenter blev videregivet til en mindre politikerkreds i forbindelse med forhandlinger, havde andre partier og offentligheden ret til aktindsigt, når lovforslaget var fremsat for Folketinget.

Indførelsen af forligspraksis har kortsluttet lovgivningsprocessen, og folketingsudvalgenes betydning er stærkt reduceret. Relevante dokumenter, spørgsmål og svar bliver givet til forligskredsen. Folketingsmedlemmer uden for forligskredsen og offentligheden bliver ikke informeret og kan ikke kræve aktindsigt på grund af undtagelsen i § 27, nr. 2.

Folketingets udvalg, der formelt behandler et lovforslag, kan fortsat få svar på spørgsmål fra det ministerium, der står bag et lovforslag, men ministeriets svar vil typisk være afpasset efter den politiske aftale, der er indgået, og der er ikke reelle muligheder for ændringer.

Lovregler hindrer aktindsigt i grundlag for lovgivning

Offentlighedslovens særlige undtagelse for lovgivningssager (§ 20) har samme lovtekst i den nye og den gamle offentlighedslov. Med nogle tilføjelser til lovforslagets bemærkninger, er undtagelsen dog reelt udvidet og omfatter nu alle dokumenter, et ministerium inddrager i lovgivningssagen.

Justitsministeriet lavede ved fremsættelsen af lovforslaget en liste over udvidelser og begrænsninger af offentlighed, men nævnte ikke denne begrænsning. I svar til Folketingets Retsudvalg for et år siden har Justitsministeriet beskrevet ændringen og beklaget, at der ikke blev informeret tydeligere herom (Svar på spørgsmål 1071 og 1072, 28. september 2018).

Undtagelsen i § 20 gælder, indtil lovforslag bliver fremsat i Folketinget. Det betød under den klassiske lovgivningsproces, at der var offentlighed, når de politiske forhandlinger skulle begynde.

Med indførelsen af den nye undtagelse i § 27, nr. 2 er dokumenter, et ministerium udarbejder til en forligskreds undtaget. Kombinationen af forligspraksis og § 27, nr. 2 betyder, at der nu er helt lukket for offentlighed, indtil de politiske forhandlinger er afsluttet.  

Aktlisten for hele lovgivningssagen og aktlisten for dokumenter til en forligskreds kan ikke undtages, når lovforslag er fremsat. Det samme gælder oplysninger om sagens faktiske grundlag (§ 28). Faglige vurderinger fra ministerier af lovforslags konsekvenser, der udarbejdes til en forligskreds, er derimod undtaget uden tidsbegrænsning (anden sætning i § 29, stk.1 og § 27, nr.2).

Undtagelsen i § 27, nr. 2 gælder ikke i lovgivningssager, der påvirker miljøforhold i bred forstand. En sådan undtagelse ville være i klar strid med Aarhuskonventionen og EU-direktivet, som miljøoplysningsloven bygger på. Miljøoplysningsloven henviser derfor fortsat til den gamle offentlighedslov.  

Vildledning i Justitsministeriets oversigt

Justitsministeriets oversigt over synspunkter bag ministerbetjeningsreglen indgik som grundlag for den politiske aftale. Denne oversigt vildleder på to punkter.  

For det første nævner oversigten, at lovforslaget sikrer adgang til aktindsigt i ”interne faglige vurderinger i endelig form, hvis de pågældende vurderinger indgår i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende”. Det bliver ikke oplyst, at disse faglige vurderinger er undtaget fra aktindsigt, når de er udarbejdet til ministerrådgivning jf. anden sætning i § 29, stk. 1.

For det andet står der i slutningen af oversigten om ministerbetjeningsreglen, at ”en enig Offentlighedskommission – herunder pressens repræsentanter – står bag den”. Det bliver ikke oplyst, at mindretallet foreslog en væsentlig begrænsning af undtagelsen: ”Det er vigtigt, at denne øgede beskyttelse af sagsforberedelse ikke står alene. Afgørende demokratiske hensyn, der kommer til udtryk i offentlighedslovens formål, taler for at styrke offentlighedens ret til indsigt i grundlaget for beslutning” (betænkning 2009.1510, dissens side 639).

I en anden dissens i betænkningen gik mindretallet imod § 27, nr. 2. Mindretallet bestod af pressens repræsentanter, repræsentanter for Dansk Folkeoplysningssamråd, Institut for Menneskerettigheder og Danmarks Medie- og Journalisthøjskole (som jeg repræsenterede).

Ifølge mindretallet skulle øget beskyttelse af foreløbige overvejelser modsvares af indførelse af åbenhed om faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlag. Mindretallet udformede ændringsforslag til ministerbetjeningsreglen (§ 24, § 28 og § 29), der blev sendt til Folketingets Retsudvalg 1. marts 2011 ved starten af udvalgets arbejde med lovforslaget. Se mindretallets forslag.

Vildledning i udtalelser og den politiske aftale

Vildledningen i Justitsministeriets oversigt fra december 2010 betød, at justitsministrenes udtalelser til offentligheden blev vildledende. Daværende justitsminister Lars Barfoed (K) udtalte efter fremsættelsen af lovforslaget i december 2010, at den nye offentlighedslov ville sikre mere offentlighed om faglige vurderinger, der indgår som beslutningsgrundlag (Mennesker og Medier DR P 1, 10/12 2010). Morten Bødskov (S), der var justitsminister ved genfremsættelsen i 2013 sagde det samme (bl.a. Debatten DR, 21. februar 2013).    

Justitsministeriets oversigt blev videregivet til forligskredsen i september 2012. Det nævnes i den politiske aftale (pkt. 3.2), at undtagelsen i § 27 nr. 2 har til formål at beskytte udveksling af synspunkter mellem en minister og ordførere for partier i forbindelse med forberedelsen af et initiativ. Ifølge aftaleteksten skulle faglige vurderinger, der videregives til en forligskreds, ikke undtages fra aktindsigt efter § 27, nr. 2. Denne del af aftalen holdt ikke.