Økonomi- og indenrigsministeriet har ansvaret for årlige bevillinger til kommunal udligning. Der er klare tegn på, at en række provinskommuner samlet set er blevet snydt for cirka 4 milliarder i de seneste år. Ministeriet hemmeligholder beslutningsgrundlaget med henvisning til undtagelsen for lovgivningssager i offentlighedsloven § 20. I det skjulte blev denne undtagelse udvidet væsentligt ved lovændringen i 2013.
Statens udligning mellem kommuner
Udligningsloven har til formål at udligne forskellene mellem kommunernes økonomiske forudsætninger. Ifølge loven skal flere kriterier tillægges vægt ved udligning den kommunale udligning bl.a. kriterierne “25-49-årige uden erhvervsuddannelse” og “antallet af børn i familier med lav uddannelse” (§ 5, stk.2, nr. 1 og 2).
Nordjyske har afdækket, at staten i en årrække har fordelt udligningsbeløb uden oplysninger om udlændiges uddannelse. Alle udlændinge har talt med under de to kriterier, uanset om de har uddannelse eller ej. Trods en henvendelse om problemet i 2014 fra Lemvig Kommune m.fl. har Økonomi- og Indenrigsministeriet ikke sørget for at få nødvendige oplysninger.
Et udvalg af embedsmænd (Finansieringsudvalget) har en central rolle i anvendelsen af udligningssystemet. Udvalgets sekretariatet består af embedsmænd i Økonomi- og Indenrigsministeriet.
Afslag på aktindsigt
Nordjyske har fået afslag på aktindsigt i oplysninger, der kan belyse, hvordan og hvorfor fejl i udligningen kunne opstå som følge af manglende oplysninger om uddannelse.
Først fik Nordjyske 28/11 2017 afslag på aktindsigt i “referater, rapporter eller andre skrivelser” om sagen. Dette afslag blev sendt fra Finansieringsudvalgets sekretariat i ministeriet.
Dernæst kom afslag 14/12 på aktindsigt i de oplysninger, Danmarks Statistik har sendt til ministeriet angående kriteriet “antallet af børn i familier med lav uddannelse”. Dette afslag kom fra ministeriet, der henviste til sekretariatets tidligere afslag.
Samme dag 14/12 afslog Danmarks Statistik at oplyse, hvornår ministeriet bad om at få fremsendt data fra en undersøgelse om udlændinges uddannelsesniveau, og hvornår data faktisk blev fremsendt. Nordjyske måtte købe de samme data hos Danmarks Statistik som grundlag for beregninger af tab for de enkelte kommuner.
Ifølge afslagene kan Finansieringsudvalgets arbejde med det kommunale tilskuds- og udligningssystem “i sin helhed” undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens særlige undtagelse for lovgivningssager i § 20.
Offentlighedslovens undtagelse for lovgivningssager
Offentlighedsloven § 20 undtager sager om lovgivning, indtil lovforslag fremsættes for Folketinget. Undtagelsen omfatter også bevillingssager, fordi statslige udgifter skal have grundlag i enten finansloven eller et aktstykke, som Folketingets Finansudvalg tager stilling til.
Ordlyden i § 20 svarer til den gamle offentlighedslov. I sager, der blev behandlet efter den gamle offentlighedslov, fastslog ombudsmanden, at undtagelsen kun omfattede dokumenter, der var tilvejebragt med henblik på et aktuelt lovgivningsprojekt. Ifølge ombudsmanden skulle undtagelsen tolkes snævert, og den omfattede ikke dokumenter, der har nær sammenhæng med den løbende forvaltningsvirksomhed. Se ombudsmandens udtalelse om konkret bevillingssag i 1991.
Denne praksis skulle ifølge Offentlighedskommissionen fortsætte under den nye offentlighedslov. Undtagelsen blev alligevel ændret væsentligt ved revisionen i 2013. Det skete ved en tilføjelse i Justitsministeriets bemærkninger til lovforslaget. Ifølge bemærkningerne til § 20 er samtlige oplysninger og dokumenter nu undtaget, når de bliver inddraget i en lovgivningssag. Ændringen er klart beskrevet i “Offentlighedsloven med kommentarer” af Ahsan, DJØF-forlaget, side 351.
Det ville have krævet mere end almindelig vågenhed hos politikere og offentlighed, hvis ændringen i bemærkningerne skulle være opdaget ved behandlingen af lovforslaget. Den blev ikke nævnt i ministeriets opregning af udvidelser og begrænsninger.
Denne skjulte lovændring har stor betydning, fordi en hvilken som helst sag i ministerier, styrelser og tværgående embedsmandsudvalg, der har nogen økonomisk betydning, kan blive til en bevillingssag.
Se artiklen om den skjulte lovændring i Nordjyske 7/1 2018.
Hemmeligt beslutningsgrundlag for udligningen mellem kommuner
Offentlighedslovens undtagelse for lovgivningssager er mere vidtgående end lovens nye undtagelser for ministerbetjening (§ 24) og udveksling med folketingsmedlemmer (§ 27, nr. 2), fordi den omfatter samtlige oplysninger og dokumenter, der indgår i sagen inklusive eksterne dokumenter og oplysninger om faktiske forhold. Det er derfor ikke tilfældigt, at det er undtagelsen for lovgivningssager, der er brugt i udligningssagen.
Afslagene på aktindsigt til Nordjyske viser, at undtagelsen for lovgivningssager bliver brugt til at hemmeligholde beslutningsgrundlaget for den årlige kommunale udligning. Undtagelsen bliver brugt til at hemmeligholde alle oplysninger bl.a. oplysninger om faktiske forhold, beslutninger truffet i Finansieringsudvalget, kommunikationen med Danmarks Statistik inklusive datagrundlaget og kommunikation mellem ministerier og med eksterne rådgivere.
Undtagelsen for lovgivningssager ophører til gengæld ved fremsættelse af lovforslag i Folketinget, mens undtagelserne for ministerbetjening og udveksling med folketingsmedlemmer ikke er tidsbegrænsede.
Ifølge Slotsholmens praksis vil der før fremsættelsen af vigtige lovforslag være indgået en bindende aftale mellem forligspartier. Oplysninger bliver derfor typisk først tilgængelige, når der ikke længere er mulighed for at påvirke gennem kontrol og debat. Derefter kan undtagelsen for udveksling med folketingsmedlemmer bruges til fortsat at hemmeligholde faglige vurderinger af et lovforslags konsekvenser.
I bevillingssager skal administration af gældende regler udmøntes i lovgivning i form af finansloven og aktstykker. Beregninger af den kommunale udligning foregår f.eks. i embedsmandsudvalget (Finansieringsudvalget) som en løbende proces. Når én bevilling er givet begynder det administrative arbejde med at forberede den næste, og dokumenter og oplysninger kan gå videre. Spørgsmålet er, om der nogensinde bliver aktindsigt i beslutningsgrundlag, når der hvert år er en ny lovgivningssag om den kommunale udligning.
Konsekvenser
Ifølge internationale standarder er det særlig vigtigt med offentlighed om lovgivningssager, og jeg har ikke kendskab til, at andre lande har en særlig undtagelse for aktindsigt i lovgivningssager.
Vi må konstatere, at den særlige undtagelse for lovgivningssager i Danmark betyder, at beslutningsgrundlaget for fordeling af milliardbeløb kan holdes hemmeligt.
Det har været umuligt for Nordjyske at få svar på, hvorfor årlige udligninger er sket uden nødvendige oplysninger om udlændinges uddannelse, der kunne skaffes for et beløb, der ville være minimal sammenlignet med milliarderne, der er fordelt.
Det har været umuligt at få svar på, om beslutningen om at undvære oplysninger om udlændinges uddannelse er truffet udelukkende i Finansieringsudvalget, eller om ministre eller andre politikere har været involverede.
Den gamle undtagelse for lovgivningssager var tvivlsom. Efter udvidelsen i 2013 er undtagelsen klart i strid med grundlæggende demokratiske principper.
Ifølge regeringens lovprogram vil der blive fremsat forslag til revision af offentlighedsloven i løbet af vinteren 2018. Udligningssagen illustrerer, at det er meget vigtigt, at revisionen ikke kun handler om den nye undtagelse for ministerbetjening.
Skriv et svar