Dette indlæg er kapitel 14 i bogen “Robust mandat“, der handler om juridiske udfordringer ved danske militære missioner i det 21. århundrede.  Kapitlet belyser regler og retspraksis for aktindsigt, ytringsfrihed, tavshedspligt og kildebeskyttelse. Det slutter med 20 anbefalinger på baggrund af nye internationale principper for den nødvendige afvejning mellem hensyn til sikkerhed og offentlighed. Djøf Forlag har givet Oluf Jørgensen tilladelse til at bringe kapitlet på Åbenhedstingets hjemmeside. 

1 Indledning

1.1.   Tradition for hemmeligholdelse

I november 1957 skrev statsminister H.C. Hansen i et brev til den amerikanske ambassadør Val Peterson, at han ikke havde bemærkninger til opbevaring af atomvåben på Thulebasen i Grønland. Den danske godkendelse af atomvåben blev holdt yderst hemmeligt i årtier, mens Danmark officielt sagde nej til atomvåben. Den officielle hemmeligholdelse blev opretholdt, efter at et amerikansk B52 bombefly i 1968 styrtede ned nær Thulebasen. Dobbeltspillet blev først brudt i 1995, da det lykkedes DR-journalisten Poul Brink at få arkivindsigt.¹

Atomvåben på Grønland er et eksempel på militære forhold, der blev hemmeligholdt af den danske stat under den kolde krig. Et andet eksempel er Nato-olieledningen ned gennem Jylland. Anlægsarbejdet startede i 1951 uden høring af grundejere eller anden offentlighed om placeringen. Den blev først officielt bekræftet mange år senere, da den ikke længere havde militær betydning.

Et tredje eksempel er beslaglæggelse i 1969 af to tidsskrifter og dom i 1971 for publicering om placeringer af store efterretningsanlæg, der kunne iagttages af enhver ved færdsel i områderne.²

De officielle hemmeligholdelser under den kolde krig bremsede for offentlig debat. Derimod er det usandsynligt, at efterretningsvæsenet i Sovjetunionen kunne være uvidende om de tre eksempler.

1.2.   Retsregler og retspraksis

Dette kapitel belyser retsregler og retspraksis for aktindsigt, ytringsfrihed og tavshedspligt samt mediers ret til publicering og kildebeskyttelse. Det handler om grænsen mellem offentlighed og saglige hensyn til beskyttelse af statens sikkerhed, forsvaret og udenrigspolitiske interesser. Mange spørgsmål er væsentlige både under krig og i fredstid. De vigtigste handler om grundlaget for politiske beslutninger om deltagelse i krig og krigsførelsens konsekvenser.

Retsgrundlaget findes i en række almindelige lovregler for aktindsigt, tavshedspligt mv. og en række særregler for militære forhold og efterretningstjenester. Internationale konventioner om informations- og ytringsfrihed er vigtige rammer, og de grundlæggende formål gælder for forsvaret som for andre offentlige organer: Demokratisk kontrol af magtudøvelsen og borgernes deltagelse i demokratiet.³

2 Aktindsigt og undtagelser

2.1.   Internationale regler

2.1.1.   Grundlæggende menneskerettigheder

Informations- og ytringsfrihed er grundlæggende menneskerettigheder ifølge Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) art. 10. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har fastslået, at art. 10 som udgangspunkt sikrer medier, forskere og NGO’er ret til aktindsigt, når formålet er at styrke kvaliteten i den offentlige debat.⁴

EMRK art. 8, der handler om enkeltpersoners ret til privatliv, giver som udgangspunkt ret til indsigt i egne sager ved offentlige organer. EMD har desuden udviklet et offentlighedsprincip efter art. 8 om offentlige organers pligt til at sikre, at borgerne får oplysninger om forhold, der er vigtige for deres liv og sundhed.⁵

FN-konventionen om borgerlige og politiske rettigheder forankrer informations- og ytringsfrihed i art. 19.⁶

FN’s Menneskerettighedskomité forbereder en erklæring om retten til liv bl.a. med retningslinjer for offentlighed om identifikation af mål og metoder, der er anvendt under krigsførelse.⁷

2.1.2.   Særlige krav til offentlighed om miljø

Aarhuskonventionen fra 1998 er ratificeret af de fleste europæiske lande bl.a. Danmark og af EU, der har fulgt op med direktiv og forordning.⁸
Konventionen omfatter alle former for aktiviteter i relation til miljøet og har lagt et stærkt grundlag for offentlighed. Undtagelser er begrænset til beskyttelse af interesser, der er opregnet i konventionen og EU-regler. Undtagelser skal tolkes restriktivt, og aktindsigt kan kun afslås efter en konkret afvejning mod interessen i offentlighed.

2.1.3.   Tromsøkonventionen

Europarådets konvention om aktindsigt blev undertegnet 2009 i Tromsø som den første internationale konvention om adgang for enhver til officielle do-kumenter.⁹ Det går langsomt med ratifikation af konventionen, og i januar 2016 er den endnu ikke ratificeret af Danmark. Konventionen har en udtømmende liste over interesser, der kan begrunde undtagelser. Den stiller krav om konkret skadevurdering og afvejning af beskyttelseshensyn mod hensyn til offentlighed, og det gælder også undtagelser for at beskytte national sikkerhed. I den forklarende rapport pointeres, at undtagelser ikke må misbruges til at hemmeligholde brud på menneskerettigheder, korruption, administrative fejl eller information om forhold, der er pinlige for offentlige organer eller for personer, der repræsenterer disse.

2.2.   Offentlighedsloven

2.2.1.   Anvendelsesområde

Offentlige forvaltninger er omfattet af offentlighedsloven. Det gælder som udgangspunkt også myndigheder og enheder, der hører under Forsvarsministeriet. Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), Politiets Efterretningstjeneste (PET) og Tilsynet for Efterretningstjenesterne blev undtaget i 2013. Center for Cybersikkerhed, der ved etableringen i 2014 blev en del af FE, er også undtaget. Centerets oplysninger om problemer med it-sikkerhed hos civile teleudbydere, virksomheder og myndigheder blev undtaget i 2015.¹⁰

I september 2013 kom det frem ved Ekstra Bladets aktindsigt i bilag for afskedsmiddage og receptioner mv., at PET havde dækket nogle af disse udgifter fra særlige midler til aktiviteter, der er klassificerede af hensyn til statens sikkerhed. Bilag til sådanne udgifter bliver destrueret efter revision af en særlig beskikket medarbejder i Rigsrevisionen. I klagesagen konstaterede Justitsministeriet, at nogle af bilagene ikke længere eksisterede. PET oplyste, at denne type udgifter ikke længere dækkes af de særlige midler.¹¹

Efter den ovenfor omtalte afsløring blev PET-loven hurtigt ændret i december 2013, så administrative forhold ikke nåede at blive omfattet af den nye generelle undtagelse. Hermed blev sager om budgetter og regnskaber ved PET bl.a. udgifter til receptioner omfattet af de almindelige regler i offentlighedsloven. FE-loven fik ikke tilsvarende ændring.¹²

2.2.2.   Notatpligt

Notatpligt gælder i afgørelsessager for oplysninger om en sags faktiske grundlag og væsentlige ekspeditionsskridt i en sag (§ 13). Disse minimumskrav omfatter også forsvaret og betyder bl.a., at forsvaret skal sikre oplysninger om frihedsberøvelser, som danske styrker foretager, og overdragelse af fanger til andre.

WikiLeak-afsløringer i 2010 af militære dokumenter viste bl.a., at koalitionen havde kendskab til tortur i irakiske fængsler. Efter beslutning i VK-regeringen nedsatte Forsvarskommandoen en intern Task Force til at undersøge forholdene. Det fremgår af en foreløbig rapportering, at danske enheder havde tilbageholdt væsentligt flere personer end oplyst af forsvarsministeren til Folketinget, og at forsvaret ikke har oplysninger om, hvilken skæbne der overgik mange af de fanger, der er blevet overdraget til koalitionens interneringssteder eller irakiske fængsler. Det fremgik også, at forsvaret ikke havde foretaget systematiske registreringer af tilbageholdte i den første del af Irak-krigen. Forsvarskommandoens undersøgelse stoppede efter S-SF-R-regeringens beslutning i 2012 om nedsættelse af Irak- og Afghanistan-kommissionen, og den er ikke blevet genoptaget efter V-regeringens lukning af kommissionen i 2015.¹³

Offentlighedslovens notatpligt i afgørelsessager suppleres af en retsgrundsætning for andre væsentlige sager og af Genève-konventionernes regler for behandling af krigsfanger. Ifølge PET-lovens § 14 og FE-lovens § 11 er efterretningstjenesterne ikke undtaget fra notatpligten.

2.2.3.   Statens sikkerhed og rigets forsvar

Retten til aktindsigt kan begrænses af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar (§ 31). Denne undtagelse kræver ikke, at der i det enkelte tilfælde påvises en nærliggende risiko for, at statens sikkerhed vil lide skade ved udlevering af oplysninger. Den blotte henvisning til statens sikkerhed er ikke tilstrækkelig, og undtagelse forudsætter, at det har væsentlig betydning for statens sikkerhed, at oplysninger af den pågældende type bliver hemmeligholdt. De generelle undtagelser for PET og FE gælder ikke i sager ved andre myndigheder, der vedrører efterretningstjenesterne.¹⁴

Ifølge Offentlighedskommissionen taler væsentlige hensyn for offentlighed om forsvarets opgaver, og betænkningen henviser til rapporten om forsvarets informationspolitik fra 2003. Den redegør for hensyn, der taler for og imod offentlighed bl.a. i forbindelse med internationale operationer. Hensyn til operationssikkerhed bør ifølge rapportens anbefalinger begrænse offentlighed om visse informationer om nært forestående, igangværende og fremtidige operationer. Det gælder både i krig og ved andre operationer f.eks. ved terrorhandlinger. Behovet for at beskytte oplysninger om placering, bevægelser og metoder vil typisk være kortvarigt af hensyn til en planlagt eller igangværende operation. Der kan være sagligt begrundede behov for at hemmeligholde visse oplysninger om gennemførte operationer især om specifikke operationsmetoder, men eventuelle begrænsninger bør ifølge rapporten overvejes ekstra grundigt under hensyn til behovet for demokratisk kontrol. Rapporten pointerer særlige hensyn til at sikre anonymitet for ansatte og pårørende i forbindelse med militære operationer for at mindske risici for repressalier.¹⁵

Forsvarsministre har i en årrække holdt skjult for Folketinget, at der blev samarbejdet med et privat sikkerhedsfirma ved udførelse militære opgaver i Irak. Jyllands-Posten har via aktindsigt dokumenteret, at forsvaret har samarbejdet med det amerikanske firma Blackwater. Ifølge et brev fra Forsvarskommandoen til Forsvarsministeriet af 11. december 2007 var der tale om beskyttelse ved konvojkørsel i »rød zone«, og formuleringen i ministersvar kunne forsvares, fordi aftalen byggede på samtaler, og der »ikke var tale om et decideret samarbejde«.¹⁶

Værnfælles Kommando og Forsvarsministeriet har afslået aktindsigt til Radio24syv om bombemål ved gennemførte missioner i krigen mod Islamisk Stat i Irak. Afslaget blev begrundet med, at offentliggørelse af oplysningerne ville prisgive hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar og kompromittere forholdet til de allierede lande i koalitionen. Afslaget blev indbragt for Folketingets Ombudsmand, der ikke fandt grundlag for at indlede en undersøgelse.¹⁷

I foråret 2015 kom det frem, at Danmark har stillet krav til USA om, at danske bombemål i Irak ikke bliver offentliggjort. På denne baggrund er det ikke overbevisende, når hemmeligholdelse i Danmark bl.a. begrundes med, at forholdet til allierede ikke skal kompromitteres.¹⁸

2.2.4.   Udenrigspoliske interesser

Retten til aktindsigt begrænses, i det omfang videregivelse vil være i strid med EU-retten eller folkeretlige forpligtelser (§ 32, stk. 1). Forpligtelse til hemmeligholdelse kan følge af en traktatbestemmelse, folkeretlig sædvane eller fast international praksis. Undtagelsen forudsætter, at myndigheden i det enkelte tilfælde redegør for, at der gælder en folkeretlig forpligtelse til hemmeligholdelse, og at de foreliggende oplysninger er omfattet.

Oplysninger er i øvrigt undtaget, når det konkret vurderet er nødvendigt for at beskytte væsentlige hensyn til bl.a. udenrigspolitiske interesser herunder forholdet til andre lande eller internationale organisationer (§ 32, stk. 2). Det kan f.eks. være tilfældet ved indberetninger til Udenrigsministeriet fra ambassader eller instruktioner ved forberedelse af forhandlinger.¹⁹

2.2.5.   Den politiske beslutningsproces

Offentlighedsloven har vidtgående undtagelser for at beskytte politiske beslutningsprocesser. Undtagelsen for ministerbetjening omfatter dokumenter, der udveksles mellem ministerier og styrelser, når der er »konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand« (§ 24). En anden undtagelse omfatter dokumenter, der udveksles mellem en minister og enkelte medlemmer af Folketinget som grundlag for en politisk aftale om lovforslag, gennemførelse af love og andre politiske initiativer (§ 27, nr. 2). Disse undtagelser omfatter ikke oplysninger om en sags faktiske grundlag (§ 28), men omfatter faglige vurderinger i endelig form, der indgår som grundlag for politiske beslutninger om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende (§ 29).²⁰

I modsætning til udviklingen i Danmark er der sket en international udvikling mod mere offentlighed bl.a. i EU jf. EU-Domstolens afgørelser i sager om grundlag for politiske beslutninger.²¹

Irak- og Afghanistankommissionen blev nedsat i 2012 for at undersøge grundlaget for de politiske beslutninger og andre forhold i forbindelse med Danmarks deltagelse i krigene i Irak og Afghanistan. Kommissionens arbejde blev standset i sommeren 2015. I UK og USA er gennemført undersøgelser af beslutningen om Irak-krigen. I foråret 2015 har USA offentliggjort efterret-
ningsmæssige grundlag for Irak-krigen.²²

2.3.   Parters aktindsigt og egen acces

Parters ret til aktindsigt efter forvaltningsloven har bl.a. relevans for forsvarets ansatte i personalesager. Retten til egen acces efter persondataloven har relevans for enhver, der er registreret ved forsvaret.

Parters ret til indsigt og egen acces kan begrænses efter undtagelser, der ligner offentlighedslovens, men med et par væsentlige forskelle. Undtagelsen for enkeltpersoners private forhold gælder ikke i forhold til den pågældende person. Ved undtagelser, der kræver konkrete vurderinger, kan retten til indsigt kun begrænses ved afgørende hensyn til beskyttelsesinteresser.

Der er ikke en lovbestemt ordning på forsvarets område, der kan sikre anonymitet for personer, der indberetter forhold. Oplysninger om en klage og klagerens identitet kan som udgangspunkt ikke hemmeligholdes over for en person, der klages over, men kun ved begrundet frygt for repressalier.

Ved lovgivningen om FE og PET i 2013 blev efterretningstjenesterne undtaget fra retsregler om aktindsigt inklusive regler for egen acces og parter. Ansatte ved efterretningstjenesterne har således ikke ret til indsigt i deres egne personalesager.²³

En person, organisation eller virksomhed, der er hjemmehørende i Danmark, kan anmode tilsynet om at undersøge, om en efterretningstjeneste uberettiget behandler oplysninger om den pågældende. Tilsynet kan, hvis særlige forhold taler herfor, pålægge tjenesten at udlevere visse oplysninger.

Tidligere forudsatte undtagelse en konkret vurdering, men Folketingets Ombudsmand var meget tilbageholdende med at efterprøve afgørelser fra en efterretningstjeneste.

En person klagede til ombudsmanden over, at Justitsministeriet og PET ikke ville oplyse, om efterretningstjenesten havde registreringer om ham. Ombudsmanden udtalte, at han ikke havde særlige forudsætninger for at foretage en vurdering af skadevirkningerne. Ombudsmanden tilføjede, at han kun under ganske særlige omstændigheder kunne kritisere efterretningstjenestens afgørelse, f.eks. hvis en sag er mangelfuldt oplyst eller afgørelsen er udtryk for usaglig forskelsbehandling.²⁴

2.4.   Miljøoplysninger

Miljøoplysningsloven bygger på Aarhuskonventionen og EU-direktivet om adgang til miljøoplysninger. Retten til aktindsigt efter miljøoplysningsloven kan ikke begrænses af særregler i andre love, og FE og PET er således ikke undtaget.²⁵

Miljøoplysningsloven omfatter som udgangspunkt også forsvarets påvirkninger af miljøet inklusive påvirkninger ved krigsførelse i en anden stat. Lovens undtagelser bygger fortsat på den gamle offentlighedslov, og de skal anvendes restriktivt. Det gælder også undtagelsen for statens sikkerhed og rigets forsvar, og oplysninger kan kun undtages efter konkret afvejning af beskyttelseshensyn mod hensyn til offentlighed.

På trods af EU-regler om pligt til at informere offentligheden har en række myndigheder efter rådgivning fra PET hemmeligholdt oplysninger om risici for større uheld med farlige stoffer. Efter kritiske afgørelser fra Folketingets Ombudsmand og Natur- og Miljøklagenævnet har Miljøstyrelsen konkluderet, at undtagelser skal begrænses til visse detaljerede oplysninger om mængden og placeringen af farlige stoffer på virksomheder.²⁶

2.5.   Klassificering og kompetence

Et cirkulære fra Statsministeriet om sikkerhedsbeskyttelse af klassificerede dokumenter henviser uden nærmere specifikation til Danmarks forpligtelser i forhold til NATO og EU samt i forhold til andre internationale traktater og national lovgivning. Cirkulæret omtaler information af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse uden pejlemærker for, hvilke typer oplysninger, der kan eller skal klassificeres.²⁷

Cirkulæret indeholder en række kompetence- og procedureregler. PET er national sikkerhedsmyndighed, dog er FE inden for Forsvarsministeriets område. FE er national it-sikkerhedsmyndighed, mens PET kun er inden for Justitsministeriets område.

Ved klassifikation af oplysninger benyttes fire grader: 1) »Yderst hemmeligt« når videregivelse ville kunne forvolde »overordentlig alvorlig skade«, 2) »hemmeligt« ved risiko for »alvorlig skade«, 3) »fortroligt« ved risiko for »skade« og 4) »til tjenestebrug« ved »informationer, der ikke må offentliggøres eller komme til uvedkommendes kendskab«.

Udstederen af et dokument har ansvaret for klassificering. Ifølge cirkulæret bør udstederen jævnligt gennemgå klassificerede dokumenter med henblik på nedklassificering eller afklassificering. Modtageren af et dokument må ikke ned- eller afklassificere uden skriftlig samtykke fra udstederen eller anvende information til andre formål end fastsat af udstederen. Disse regler stemmer ikke med kompetencereglerne i offentlighedslovens § 36, som kun kan fraviges ved bekendtgørelse af vedkommende minister, men ikke af et cirkulære fra Statsministeriet.

PET foretager undersøgelser til brug for sikkerhedsgodkendelser af ansatte. Klassificeret information må ikke gøres tilgængelig for personer, der ikke er sikkerhedsgodkendte til at behandle information af den pågældende klassifikationsgrad. De enkelte myndigheder skal udpege en eller flere sikkerhedsofficerer og it-sikkerhedsofficerer til at bistå med gennemførelse og kontrol.

Ud over informationer, der har sikkerhedsinteresse for NATO eller EU, kan enhver offentlig myndighed ifølge cirkulæret bestemme, at reglerne skal finde anvendelse på andre informationer, der har sikkerhedsmæssig betydning. Cirkulæret nævner uden nærmere forklaring, at det skal ske inden for rammerne af gældende lovgivning.

Offentlighedsloven kan ikke tilsidesættes ved klassificering af dokumenter. Kategorien »til tjenestebrug« bygger ikke på risiko for skade, og denne kategori kan derfor aldrig begrunde afslag på aktindsigt. I praksis fører rutinemæssig klassificering til væsentlige begrænsninger i offentlighed. Udenrigsjournalist Charlotte Aagaard, generalmajor H.-C. Mathiesen og institutleder Jens Ringsmose anbefaler et opgør med forsvarets klassificeringskultur.²⁸

2.6.   Arkivregler

Inden for arkivlovens rammer fastsætter Rigsarkivet regler om bevaring og kassation af de enkelte myndigheders dokumenter og data. Materiale fra forsvarets enheder om krigsoperationer skal som udgangspunkt bevares, men nogle dokumenter kan kasseres bl.a. daglige meldinger, vagtrapportbøger og tabs- og skademeldinger.²⁹ Efterretningstjenesterne kan hemmeligholde navne på registre og antal registre, der kan kasseres.³⁰

Dokumenter og data, der ikke må kasseres, skal myndigheder som udgangspunkt aflevere til Rigsarkivet, inden de er 30 år gamle.³¹

Ifølge arkivloven skal arkiverede dokumenter og data normalt være tilgængelige, når de er 20 år dog 75 år for oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Den afleverende myndighed f.eks. forsvaret kan efter drøftelse med Rigsarkivet forlænge fristen på 20 år til højst 60 år, når det findes nødvendigt for at beskytte væsentlige hensyn bl.a. til statens sikkerhed eller udenrigspolitiske interesser. Det sker fra sag til sag efter vurdering af mulighed for afklassificering.

Længere frist end 60 år kan fastsættes af vedkommende minister efter forhandling med kulturministeren, og det er sket i enkelte tilfælde. Justitsministeren og kulturministeren har aftalt en frist på 80 år for oplysninger fra PET’s udenlandske samarbejdspartnere, oplysninger om PET’s kilder samt klassificerede dokumenter PET har modtaget fra andre myndigheder.³²

Der kan søges om tilladelse hos Rigsarkivet til adgang før tilgængelighedsfristen. Tilladelse kræver samtykke fra den afleverende myndighed, hvis dokumentet er yngre end 20 år, eller den afleverende myndighed har fastsat en længere frist f.eks. af hensyn til statens sikkerhed.

Offentlighedsloven gælder også for dokumenter, der er overført til arkiv, og der kan fortsat søges aktindsigt hos den afleverende myndighed. Der er typisk ikke tavshedspligt om oplysninger, der kan undtages af hensyn til beslutningsproces, og myndigheden kan vælge at give meroffentlighed. Myndigheder kan derimod ikke udlevere oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt f.eks. af hensyn til statens sikkerhed, men sikkerhedsmæssige hensyn vil typisk ikke kunne begrunde fortsat hemmeligholdelse efter en tid.

Ved Irak- og Afghanistankommissionens nedlæggelse i sommeren 2015 blev meddelt, at kommissionens omfattende materiale ville blive overført til Rigsarkivet.³³ Indtil materialet bliver tilgængeligt, er det muligt at søge aktindsigt efter offentlighedsloven. Oplysninger, der har været hemmeligholdt af hensyn til en beslutningsproces, kan udleveres, hvis myndigheden vil eller får pålæg herom. Oplysninger, der har været hemmeligholdt af sikkerhedshensyn, må ikke udleveres, hvis disse hensyn fortsat har væsentlig betydning. Når de sikkerhedsmæssige hensyn ikke længere har væsentlig betydning, skal oplysninger udleveres. Klassificering af dokumenter er ikke afgørende for retten til aktindsigt.³⁴

3 Ytringsfrihed og tavshedspligt

3.1.   EMRK art. 10

EMRK art. 10 er vigtig for offentligt ansattes ret til at komme frem med kritiske ytringer om forhold, de har kendskab til i tjenesten f.eks. ulovligheder, misbrug af offentlige midler, kvalitetssvigt og vildledning.³⁵

EMD har i flere sager konkluderet, at sanktioner mod offentligt ansatte for whistleblowing har været i strid med art. 10.

En sag angår whistleblowing om ulovlige forhold hos efterretningsvæsenet i Rumænien. En medarbejder konstaterede under arbejdet en række ulovlige aflytninger af journalister, politikere og forretningsfolk. Han rapporterede om de ulovlige forhold til overordnede, men de greb ikke ind. Derefter orienterede han et medlem af parlamentets tilsynsorgan, der rådede til at orientere pressen. Han fulgte rådet, men blev derefter selv tiltalt og straffet. EMD fastslog, at straf mod whistlebloweren var i strid med art. 10, fordi offentlighed om de ulovlige aflytninger var vigtig for et demokratisk samfund og vejede tungere end hensynet til fortrolighed om efterretningsvæsenet. Domstolen lagde bl.a. vægt på, at whistlebloweren havde rimelig grund til at mene, at de videregivne oplysninger var korrekte, og at motivet var at få stoppet ulovlige forhold.³⁶

EMD nævner i præmisserne, at ansatte som udgangspunkt først bør indberette ulovligheder og uregelmæssigheder til overordnede eller anden kompetent myndighed, og domstolen noterer i den konkrete vurdering, når det er sket. Det er berettiget at offentliggøre uden forudgående indberetning, når den må antages at være håbløs.

I en sag om en pressechef hos rigsadvokaten i Moldova, der var afskediget for at videregive breve om politisk pres til en avis, konkluderede EMD, at sanktionen var uberettiget, selv om intern indberetning ikke var forsøgt før offentliggørelse.³⁷

3.2.   Almindelige regler om tavshedspligt

Ytringsfrihed er hovedreglen, og tavshedspligt kan kun fastsættes ved lov for at beskytte særlige offentlige eller private interesser. De almindelige regler om tavshedspligt ved offentlige myndigheder i straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27 gælder for visse oplysninger om faktiske forhold, som ansatte har fået kendskab til ved deres arbejde.

Offentlighedsloven er en minimumslov, og lovens undtagelser betyder ikke nødvendigvis, at der er tavshedspligt. De brede undtagelser for at beskytte beslutningsprocesser betyder ikke, at der er tavshedspligt. Der er typisk heller ikke tavshedspligt om tjenstlige forhold i en personalesag, selv om oplysninger kan undtages efter offentlighedsloven.

Der er derimod samsvar mellem tavshedspligt og offentlighedslovens undtagelser for enkeltpersoners private forhold og for oplysninger, der skal beskyttes efter vurdering f.eks. af hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar. Tavshedspligt kan ikke udvides ved tjenstlige instrukser, klassificering af dokumenter eller aftaler.

Ytringer er ikke ulovlige, når de tavshedsbelagte oplysninger er effektivt anonymiserede, eller ansatte siger deres mening uden at videregive tavshedsbelagte oplysninger. En offentligt ansat har ret til at lade sig bistå af andre, f.eks. en fagforening for at varetage sine interesser i forbindelse med ytringer, der kan få konsekvenser i ansættelsesforhold.³⁸

En whistleblower blev dømt for at videregive vurderinger om tilstedeværelse af masseødelæggelsesvåben i Irak, som FE havde afgivet som bidrag til grundlaget for beslutningen om deltagelse i Irakkrigen. Videregivelsen til journalister skete et år senere.

Østre Landsret dømte for overtrædelse af tavshedspligten under skærpende omstændigheder (straffelovens § 152, stk. 2). I begrundelsen henviste landsretten bl.a. til, at udenforstående fik mulighed for at vurdere »efterretningstjenestens arbejdsmetoder og vidensniveau«, og at efterretningstjenesten »også på tidspunktet for tiltaltes videregivelse af trusselsvurderingerne var berettiget til at kræve disse hemmeligholdt, selv om der for så vidt angår spørgsmålet om Iraks masseødelæggelsesvåben på dette tidspunkt i offentligt tilgængelige rapporter var tilsvarende oplysninger«. Oplysninger var klassificeret »hemmeligt kun til nationalt brug«.

På baggrund af oplysninger fra FE-chefen fandt landsretten, at offentliggørelsen medførte risiko for, at FE’s udenlandske samarbejdspartnere fremover ikke vil give oplysninger i samme omfang som hidtil. Ifølge landsretten kunne den betydelige offentlige interesse i at kende grundlaget for Danmarks deltagelse i krigen i Irak ikke i sig selv føre til, at lækagen var berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse (straffelovens § 152 e). Landsretten begrundede dette med risikoen for at skade efterretningstjenestens virksomhed, og at det ikke kunne lægges til grund, at tiltaltes videregivelse skete »med henblik på at afdække ulovligheder eller andre forhold af samme alvorlige karakter og heller ikke medvirkede hertil«. Straffen blev fire måneders fængsel.³⁹

Tavshedspligt gælder ikke, når den ansatte er forpligtet til at udtale sig eller handler i »berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller af eget eller andres tarv« (straffelovens § 152 e). Denne meddelerfrihed afhænger af en konkret vurdering af formålet med videregivelse. I Østre Landsrets præmisser i den ovenfor omtalte dom blev meddelerretten fortolket snævert. Den blev begrænset til videregivelse med henblik på at afdække ulovligheder og lignende, mens Folketingets og offentlighedens interesse i at få kendskab til beslutningsgrundlaget for dansk krigsdeltagelse ikke blev tillagt afgørende betydning.⁴⁰

3.3.   Den militære straffelov

Den militære straffelovs § 32 indeholder en særlig tavshedspligt. Ansatte ved militæret og hjemsendte kan straffes med op til 8 års fængsel, hvis de røber militære hemmeligheder, de har fået kendskab til under tjenesten. Når forholdet har en grov karakter, går strafferammen op til 12 års fængsel, og under væbnet konflikt eller truende udsigt hertil kan straffen stige til fængsel på livstid. I krigstid kan enhver straffes efter paragraffen.⁴¹

En journalist eller anden person, der uberettiget skaffer sig oplysninger om militære hemmeligheder, kan straffes med bøde eller fængsel indtil 4 år og under væbnet konflikt eller truende udsigt hertil op til fængsel i 10 år.

De meget høje strafferammer kom ind i loven i 2005. Tidligere kunne kun forsætlige handlinger straffes. Nu kan groft uagtsomme overtrædelser straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år, og under væbnet konflikt eller truende udsigt hertil kan straffen stige til fængsel i 4 år.

Udtrykket militære hemmeligheder omfatter enhver oplysning, som kan skade landets forsvar, hvis den bliver tilgængelig for fremmed magt. Det er ikke nødvendigt, at oplysninger faktisk ideregives til fremmed magt. Hverken lovforslaget eller betænkningen indeholder nærmere angivelser af, hvilke typer oplysninger, der skal hemmeligholdes.

De høje strafferammer kombineret med den brede definition af »væbnet konflikt eller truende udsigt hertil« og diffus henvisning til »militære hemmeligheder« har afskrækkende virkning for whistleblowing og undersøgende journalistik.⁴²

3.4.   Sandhedspligt

Information fra offentlige myndigheder skal være saglig. Dette krav betyder bl.a., at myndigheder og embedsmænd, der informerer politikere og offentlighed, skal bestræbe sig på at give korrekte og fyldestgørende oplysninger.

En tjenstlig undersøgelse konkluderede, at Forsvarsministeriet havde givet forkerte oplysninger til Folketinget om antal tilbageholdte fanger i Irak. Ved besvarelsen var der viden om, at tallet var væsentligt højere, end der blev oplyst til Folketinget. Sagen førte til advarsel til daværende chef for Hærens Operative Kommando og irettesættelse af tidligere operationschef i Forsvarskommandoen.⁴³

I 2009 udgav en tidligere jægersoldat en bog med visse oplysninger om Jægerkorpsets krigsdeltagelse. Forsvarskommandoen forsøgte at få stoppet bogen, der bl.a. oplyste, at Jægerkorpset havde været af sted hele tiden, hvilket stred mod oplysninger til Folketinget fra daværende forsvarsminister. Forsvarsministeren fortalte Udenrigspolitisk Nævn og offentligheden, at det var farligt at publicere bogen, hvilket blev understreget med oplysning om en arabisk oversættelse allerede var på nettet. Det blev afsløret, at oversættelsen var lavet i Forsvarskommandoen ved hjælp af Google Translate. Efter afsløringen trådte forsvarschefen tilbage, og to officerer blev dømt efter den militære straffelov for grov pligtforsømmelse ved at have givet usande oplysninger til ledelsen. Højesteret udtalte, at sandhedspligten er af fundamental betydning i tjenesteforhold.⁴⁴

3.5.   Ytringsfrihed

Ved ytringer, der ikke overtræder tavshedspligten, skal skelnes mellem udtalelser på myndighedens vegne og udtalelser på egne vegne. Ledelsen kan bestemme, hvem der kan udtale sig på myndighedens vegne, og hvad der må siges, men kan ikke bestemme over ansattes ytringer som privatpersoner. Der er dog visse begrænsninger for ansatte, der er centralt placerede i en beslutningsproces.⁴⁵

Grundlovens § 77 udelukker, at ledelser kan praktisere censur over deres ansattes ytringer som privatpersoner. Forsvarets ledelse kan derfor ikke kræve, at ansattes udtalelser til pressen på forhånd skal godkendes. Ledelsen kan fastsætte kommandoveje for intern kritik og anbefale, at ansatte benytter disse veje. Sådanne retningslinjer må ikke indre, at ansatte på egne vegne går direkte til et eksternt tilsyn eller fremsætter offentlig kritik.

Ansattes ytringsfrihed som privatpersoner giver ret til at komme frem med en kritisk mening og til at informere om forhold, der ikke er omfattet af tavshedspligt. En ansat ved forsvaret kan f.eks. lovligt kritisere økonomisk ødselhed eller en politisk beslutning om deltagelse i en krig.

Folketingets Ombudsmand har fastslået, at ledelser ikke lovligt kan reagere mod ansattes lovlige ytringer på egne vegne.

En skolechef ved redningsberedskabet kritiserede i en artikel i Politiken regeringens planer for terrorberedskabet. Artiklens overskrift var »Fremtidens nye totalforsvar – eller kejserens nye klæder«. I indledningen var anført: »Af (A), civilingeniør, (…)-by« og i en redaktionel note efter artiklen blev oplyst, at (A) i sit professionelle arbejde var skolechef på Beredskabsstyrelsens skole. Dagen efter blev forsvarsministeren interviewet, og ministeren udtalte: »Vi har brede forlig om både forsvaret og beredskabet, og jeg er stærkt bekymret over, at der sidder en nøgleperson i Beredskabsstyrelsen, som mener, at vi bevæger os i den helt forkerte retning.« Kort tid efter modtog skolelederen et brev fra Forsvarsministeriet, hvor der bl.a. stod, at artiklen i Politiken »kan medføre usikkerhed om, hvorvidt der fortsat kan være tillid til, at De i Deres daglige funktion som skolechef arbejder effektivt og loyalt for implementering af de politiske aftaler om redningsberedskabet og forsvaret«.

Folketingets Ombudsmand fandt, at artiklen indeholdt lovlige ytringer, som skolechefen havde skrevet på egne vegne. Ombudsmanden fastslog, at den ansatte ikke havde ansvar for, at mediet oplyste hans arbejdsfunktion og arbejdsplads. Ombudsmanden kritiserede, at ministeriets brev i sammenhæng med ministerens udtalelser virkede som pression. Ombudsmanden lagde vægt på, at skolechefen ikke havde deltaget i udarbejdelsen af regeringens planer for terrorberedskabet. Den omstændighed, at han i kraft af sin funktion som skolechef – i lighed med mange andre – havde indflydelse på gennemførelsen af den politiske beslutning om beredskabet, betød ikke, at han var omfattet af særlige begrænsninger i ytringsfriheden.⁴⁶

Myndigheder må ikke sætte undersøgelser i gang for at afsløre kilden til en anonym udtalelse, der klart ligger inden for grænserne af ansattes ytringsfrihed. Selv om udtalelser er på egne vegne, er det en tjenstlig forseelse, hvis ansatte bevidst eller groft uagtsomt giver forkerte oplysninger om forhold, de har kendskab til fra deres arbejde.

Lovlige ytringer kan ikke danne grundlag for straf, disciplinæransvar eller andre negative reaktioner fra myndigheden f.eks. ændring af arbejdsområde eller afskedigelse. Ifølge ombudsmandens praksis kan negative reaktioner fra ledelsen kun anvendes i kølvandet på en lovlig ytring, hvis der er tale om væsentlige samarbejdsproblemer, og den ansatte har hovedskylden. Uberettiget afskedigelse giver grundlag for økonomisk kompensation men ikke genetablering af ansættelsesforhold.⁴⁷

4 Publicering og kildebeskyttelse

4.1.   Pressefrihed og grænser

I en lang række sager har EMD fastslået, at EMRK art. 10 sikrer vide grænser for pressefriheden om samfundsmæssige forhold. Medier kan som udgangspunkt frit offentliggøre oplysninger, uanset om de modtages fra en kilde, der står frem, eller fra anonym kilde.

Tavshedsbelagte oplysninger, der lækkes fra en myndighed, kan som udgangspunkt publiceres lovligt ifølge straffelovens § 152 d. Det er dog strafbart at publicere oplysninger, der er tavshedsbelagte for at beskytte rent private forhold eller statens sikkerhed, medmindre publiceringen varetager en åbenbar og mere tungtvejende almeninteresse (§ 152 e).

Efter sagen, hvor en ansat ved FE blev dømt for brud på tavshedspligten, blev journalister og redaktør for Berlingske Tidende tiltalt men frikendt for publiceringen. Københavns Byret begrundede frifindelsen med den betydelige offentlige interesse i beslutningen om krigsdeltagelse, og at de tiltalte journalister og redaktøren havde handlet i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse.⁴⁸

4.2.   Kildebeskyttelse

I flere sager har EMD fastslået, at kildebeskyttelse er beskyttet af art. 10 som en vigtig forudsætning for pressefriheden. Kildebeskyttelse har primært til formål at styrke den enkelte persons mulighed for bruge ytringsfriheden, f.eks. kan en ansat ved forsvaret være i en situation, hvor han frygter afskedigelse. Kildebeskyttelse er desuden et vigtigt redskab for journalister til at få viden om kritisable forhold og til at få kontakter på begge sider af en konflikt.

Retsplejeloven sikrer som udgangspunkt kildebeskyttelse for redaktionelle medarbejdere og redaktioner i forhold til krav om vidneforklaring, edition, beslaglæggelse og ransagning. Der er to undtagelser i retsplejelovens § 172.

Ved straffesager gælder vidnefritagelse mv. ikke, hvis strafferammen for det kriminelle forhold går op til fire års fængsel eller derover (§ 172, stk. 5). Tre andre betingelser skal dog alle være opfyldt: 1) Det konkrete forhold skal have en alvorlig karakter. 2) Oplysning om kilden skal have afgørende betydning for sagens opklaring. 3) Hensynet til opklaringen skal klart overstige hensynet til kildebeskyttelse.

Ved sager om overtrædelse af tavshedspligt gælder fritagelsen for vidneforklaring mv. ikke, hvis oplysningerne angår rent private forhold. Kildebeskyttelsen holder derimod i retten, når en journalist afdækker forhold af samfundsmæssig betydning (§ 172, stk. 6).

I 2007 offentliggjorde TV 2 uden kildeangivelse, at jægersoldater skulle indsættes i krigen i Irak. Forsvarets ledelse udtalte, at offentliggørelsen medførte alvorligt forøgede risici for de danske soldater. I januar 2010 udtalte en filminstruktør, at forsvarsministerens spindoktor var kilde til lækagen. På samme tid optog en journalist ved DR en telefonsamtale, hvor han fik oplysninger om kilden til lækagen, og optagelsen blev lagt ind på en lydfil.

I januar 2010 blev lækagen anmeldt til politiet, der startede efterforskning om brud på tavshedspligt. Journalisten og nyhedschefen ved TV 2 og journalisten ved DR afviste at give vidneforklaring, og DR afviste at udlevere lydfilen til politiet. Anklagemyndigheden anlagde retssag for at få påbud om vidneforklaring og edition af lydfil. Højesteret fastslog, at jægersoldaternes indsættelse i Irak havde samfundsmæssig betydning, og både TV 2-medarbejdere og DR-journalisten blev fritaget med henvisning til retsplejelovens § 172, stk. 6. Højesteret lagde vægt på DR-journalistens forklaring om, at oplysninger i telefonsamtalen var modtaget som led i redaktionelt arbejde og fritog derfor DR for at udlevere lydfilen. Ifølge afgørelsen omfatter vidnefritagelsen for DR ikke kun oplysninger om DR’s kilde, men også indholdet i kildens oplysninger, der måske kunne afsløre, hvem der var TV 2’s kilde.⁴⁹

Højesterets præmisser viser, at kildebeskyttelsen også kan omfatte kildens kilde.⁵⁰ Retsplejelovens § 172 handler direkte om pressens kildebeskyttelse. Kildebeskyttelsens formål er at styrke ytringsfriheden (EMK art. 10), og det taler klart for, at også en person, der står frem i pressen med oplysninger om samfundsmæssige forhold, kan beskytte sin kilde. Det harmonerer ikke med kildebeskyttelsens formål, at en whistleblower blev pålagt tvangsbøder for at tvinge ham til at oplyse sin kilde.

En tidligere efterretningsofficer lækkede i 2012 en video til pressen, der viser, at danske soldater overværede mishandling af civile irakere i 2005. Ledelsen af forsvaret afviste kendskab til forholdet. Sagen blev undersøgt af auditørkorpset, der krævede, at efterretningsofficeren oplyste, hvem der i 2005

havde givet ham videobåndet. Den tidligere efterretningsofficer, der var blevet afskediget på grund af sagen, ønskede at beskytte sin kilde. Østre Landsret fandt han havde vidnepligt og idømte ham tvangsbøder på 500 kr. pr. dag indtil 6 måneder (retsplejelovens § 178, stk.1, nr. 4).⁵¹

5 Tshwaneprincipperne

5.1.   Indledning

Tshwaneprincipperne er globale principper for balancen mellem hensyn til statens sikkerhed og offentlighed. Principperne er udarbejdet i et samarbejde mellem mange organisationer og eksperter på grundlag af internationale regler for informations- og ytringsfrihed bl.a. EMRK og Tromsø-konventionen. Det afsluttende møde blev holdt i Tshwane i Sydafrika i juni 2013.⁵²

Europarådets parlamentariske forsamling vedtog i oktober 2013 en resolution, der anbefaler medlemsstaterne at tage hensyn til Tshwane-principperne ved lovgivning og i myndigheders praksis om offentlighed.⁵³ Med resolutionen har Tshwane-principperne fået en anerkendelse, der kan give afsæt til påvirkning af europæisk ret, bl.a. gennem afgørelser fra EMD.

Tshwaneprincipperne indeholder 50 principper med ret præcise markeringer af balancen mellem hensyn til statens sikkerhed og offentlighed. Neden for omtales nogle vigtige elementer med henvisning i parentes til det enkelte princips nummer.

5.2.   Aktindsigt og undtagelser

5.2.1.   Anvendelsesområde og kompetence

Ingen offentlige organer kan generelt undtages – hverken domstole, parlamenter, forsvaret eller efterretningsvæsener (5).

Oplysninger om aktiviteter hos private firmaer skal også omfattes, når de udfører militære opgaver eller sikkerhedsopgaver, der kan påvirke menneskerettigheder. Beslutninger om hemmeligholdelse af hensyn til statens sikkerhed må kun træffes af en offentlig myndighed (1).

5.2.2.   Undtagelser

Begrænsninger i retten til aktindsigt skal have lovgrundlag og være nødvendige i et demokratisk samfund for at beskytte en legitim sikkerhedsinteresse

(3). Undtagelser skal defineres snævert og præcist i loven (3 a).

Afslag på indsigt skal bygge på konkret afvejning. Kravet om nødvendighed i et demokratisk samfund er kun opfyldt, hvis offentlighed vil betyde en reel og identificerbar risiko for væsentlig skade for nationale sikkerhedsinteresser, og denne risiko vejer tungere end hensynet til offentlighed (3 b). Enhver undtagelse skal kunne begrundes (4).

Kategorier af information, der kan hemmeligholdes af hensyn til national sikkerhed (9) bl.a.: Oplysninger der er vitale for operationssikkerhed, indtil offentlighed ikke længere kan afsløre noget, der kan bruges af fjenden. Oplysninger om kilder og metoder til efterretninger. Tekniske data om våbensystemer og andre militære systemer inklusive systemer til kommunikation. Specifikke oplysninger om sikkerhedsforanstaltninger ved infrastruktur og institutioner, der har vital betydning for statens sikkerhed.

Det anbefales at udarbejde en udtømmende liste over kategorier af information, der kan hemmeligholdes, svarende til eller i det mindste snævert definerede ligesom de nævnte kategorier.

5.2.3.   Offentlighed

Kategorier af information med stærk formodning for offentlighed, hvor hemmeligholdelse kun kan ske under exceptionelle omstændigheder og kun for en snævert begrænset periode (10) bl.a.:

Beslutninger om brug af militær magt eller andre militære aktioner herunder information med relevans for beslutninger inklusive enhver information, der viser, at oplysninger, der indgik i begrundelsen var misforståede. Oplysninger om beslutninger skal være offentlige uden at afsløre operationelle aspekter i planlagte aktioner.

Grove overtrædelser af menneskerettigheder og alvorlige brud på internationale humanitære regler må aldrig hemmeligholdes. Andre brud på menneskerettigheder må aldrig tilbageholdes på en måde, der vil forhindre ansvar for overtrædelser. Navne på personer, der er ansvarlige for overtrædelser, og involverede enheder skal offentliggøres.

Retten til aktindsigt skal gælde oplysninger om dødsfald for bevogtede personer og andre dødsfald, som staten er ansvarlig for inklusive dræbte personer, omstændigheder og lokaliteter. Offentlighed skal omfatte oplysninger om, hvor personer er frihedsberøvet og begrundelser herfor.

Der skal være offentlighed om de retlige rammer for overvågning inklusive indirekte overvågning f.eks. dataindsamling. Offentlighed skal omfatte procedurer for godkendelse af overvågning, kriterier for registrering af persondata, brug, videregivelse, opbevaring og kassation. Der skal desuden være offentlighed om hvilke organer, der kan foretage overvågning og statistikker om brug. Krav om offentlighed skal ikke gælde detaljer om lovlige overvågningsoperationer. Oplysninger om ulovlig overvågning skal offentliggøres uden at krænke hensynet til privatlivet for personer, der er blevet overvåget.

Det anbefales som god praksis at informere personer, der er blevet skjult overvåget, i det omfang det kan ske uden at skade igangværende overvågningsoperationer, kilder og metoder. Den stærke formodning for offentlighed omfatter som udgangspunkt ikke information, der udelukkende handler om overvågning af fremmede magters aktiviteter.

Offentlighed skal gælde for oplysninger om risici for menneskers sundhed, sikkerhed og miljøet. Det gælder information, der kan styrke borgernes muligheder for at tage forholdsregler, der kan mindske skader.

5.2.4.   Klassificering

Tshwane-principperne har en række anbefalinger om klassificering (11): Det er god praksis at etablere et klassifikationssystem, der kan mindske vilkårlighed og overdreven hemmeligholdelse. Klassificering skal begrundes med henvisning til de snævre kategorier af information, der kan hemmeligholdes og beskrivelse af skader ved offentlighed inklusive alvor og sandsynlighed. Der skal angives en frist for varighed af klassificering. Der skal være offentlighed om regler og procedurer, og kun særligt autoriserede må klassificere.

Myndigheder bør årligt udarbejde og offentliggøre en liste, der angiver hvilke dokumenter, der er blevet klassificeret (16).

Oplysninger må kun hemmeligholdes så længe, det sagligt er nødvendigt for at beskytte legitime sikkerhedsinteresser, og en maksimum tidfrist skal fremgå af loven. Beslutninger om hemmeligholdelse bør genvurderes i det mindste hvert femte år (16).

Der skal være lovregler for afklassificering og procedurer for en bloc afklassificering. For at mindske omkostninger bør der fastsættes tidsfrister for automatisk afklassificering af forskellige typer information (17).

5.2.5.   Myndigheders behandling af anmodninger om indsigt

En myndighed har pligt til at bekræfte eller afvise, om den råder over den ønskede information (19 a). Det skal fremgå af loven, hvis der er mulighed for at klassificere selve eksistensen af information, og hvilke kategorier af oplysninger der kan behandles på denne exceptionelle måde (19 b).

Klassifikation er ikke afgørende, når der skal tages stilling til anmodning om aktindsigt (18). Når kun dele af et dokument kan hemmeligholdes, skal det øvrige indhold udleveres. Information, der hemmeligholdes, skal angives så specifikt som muligt og i det mindste omfanget (22 og 23). Information skal formidles i tilgængelige formater (24). Der skal ved lov fastsættes tidsfrister for afgørelser og god praksis er 20 arbejdsdage eller mindre afhængig af dokumenters omfang, kompleksitet og sensitivitet (25).

5.2.6.   Kontrol

Der skal være en ret til at få afgørelser prøvet ved et uafhængigt organ, der har kompetence og ressourcer til at sikre effektiv genvurdering af dokumenter inklusive klassificerede (26 b).

Kontrolorganet skal have krav på dokumenter og skal vurdere karakteren af den skade, som en myndighed påberåber, sandsynligheden for skade og den offentlige interesse. Kontrolorganet skal have kompetence til at afgøre, om dokumenter kan hemmeligholdes og skal kunne gennemtvinge offentlighed eller få nødvendig assistance hertil (27).

Det skal være strafbart at slette eller ændre information med forsæt til at hindre offentliggørelse (45).

Når en domstol eller uafhængigt kontrolorgan har afgjort, at information skal videregives, og det ikke sker inden rimelig tid, skal den ansvarlige embedsmand eller myndighed mødes med sanktioner, medmindre afgørelsen er appelleret (45).

Staten skal etablere et uafhængigt tilsynsorgan for forsvars- og sikkerhedssektoren (31). Tilsynsorganet skal ved lov sikres ret til nødvendig information uanset klassificering eller andre restriktioner (32). Tilsynsorganet skal udarbejde periodiske rapporter, der ikke nødvendigvis skal være offentlige. Det skal udarbejde offentlige udgaver af rapporter med så megen information som muligt om forhold af offentlig interesse (34).

5.3.   Ytringsfrihed og tavshedspligt

5.3.1.   Beskyttet videregivelse

Der skal ved lov stilles krav til offentlige myndigheder om at etablere interne procedurer og udpege personer til at modtage indberetninger. Der skal også etableres et uafhængigt organ til at modtage og undersøge indberetninger. Offentligt ansatte skal have ret til at kontakte tilsynsorganet uden først at indberette internt. Både den interne kontrol og det uafhængige tilsyn skal have pligt til at undersøge oplysninger om fejl og pligt til at beskytte identiteten på en ansat, der ønsker anonymitet (39).

Det er berettiget, at offentligt ansatte videregiver information om kritisable forhold f.eks. strafbare lovovertrædelser, brud på menneskerettigheder, brud på internationale humanitære regler, korruption, fare for den offentlige sundhed og sikkerhed, fare for miljøet, misbrug af offentlig stilling, sanktioner mod uskyldige, misbrug af ressourcer, forsætlig hemmeligholdelse af sådan information og repressalier for videregivelse (37).

Loven skal beskytte offentligt ansatte mod repressalier for indberetninger om sådanne forhold, uanset informationen er klassificeret eller på anden måde betragtes som konfidentiel på tidspunktet for videregivelse. Motivet for videregivelse er irrelevant, medmindre der videregives bevidst usande oplysninger. Personen, der videregiver, har ikke bevisbyrden for sandheden. Det er tilstrækkeligt, at han har saglig grund til at tro, at informationen viser forhold af de nævnte kategorier (38).

5.3.2.   Beskyttet whistleblowing

Loven skal også beskytte offentliggørelse af fejl, hvis lækagen opfylder en af følgende kriterier: Whistlebloweren har informeret internt eller til et uafhængigt tilsynsorgan, uden at sagen er undersøgt effektivt og uden at modtage en saglig forklaring inden for en lovbestemt tidsfrist. Eller whistlebloweren antager, at der er væsentlig risiko for, at indberetning internt eller til tilsynsorgan vil føre til pres/repressalier mod personer, eller at dokumentation forsvinder. Eller der eksisterer ikke en intern procedure eller et uafhængigt tilsynsorgan. Eller informationen handler om forhold, der betyder alvorlige risici for liv, helbred, personsikkerhed eller miljø.

Whislebloweren må som udgangspunkt ikke offentliggøre mere information end nødvendigt for at belyse fejl. Hvis der lækkes mere, skal whistlebloweren alligevel beskyttes mod repressalier, hvis han har saglig grund til at antage, at den offentlige interesse vejer tungere end skaden ved offentlighed (40).

Der skal ikke kunne rejses straffesager eller civile retssager mod en whistleblower for videregivelse af information i overensstemmelse med de nævnte principper. Loven skal også sikre mod andre repressalier f.eks. advarsler, begrænsninger ved ansættelser og forfremmelser, suspension, fratagelse af sikkerhedsclearing, fysisk eller psykisk skade eller trusler. Myndigheden har bevisbyrden for, at en reaktion ikke havde relation til lækagen. Enhver form for repressalier skal kunne indbringes for tilsynsorgan, der har kompetence til at påbyde myndigheden at afstå fra repressalier. Der skal være appelmulighed i forhold til tilsynsorganet (41).

Stater skal udarbejde vejledning om beskyttet whistleblowing og opmuntre offentligt ansatte til at bruge rettigheder til videregivelse (42).

5.3.3.   Ikke beskyttet whistleblowing

Ved retssager eller administrative sanktioner for lækager, der ikke er beskyttede efter de oven for omtalte principper, skal der tages hensyn til den offentlige interesse. Ved afvejningen skal domstole og myndigheder lægge vægt på, om lækagen var nødvendig for offentlighed, skaderisikoens alvor og sandsynlighed, om whistlebloweren havde saglige grunde, og om han først forsøgte indberetning internt eller til tilsynsorgan (43).

Ansatte, der har til opgave at besvare anmodninger, må ikke mødes med sanktioner for at videregive information, som de i god tro havde saglige grunde til at videregive (44).

Ansattes offentliggørelse af information skal som udgangspunkt ikke kunne mødes med straffesag, men kan mødes med en administrativ sanktion f.eks. fratagelse af sikkerhedsclearing eller afskedigelse. Straffesag kan kun anvendes for lækager af snævre oplysningstyper, der er defineret i loven f.eks. efterretningstjenesters kilder, sikkerhedskoder eller identiteten af hemmelige agenter. Straf kan kun anvendes, hvis lækagen medfører en reel risiko for skade (46).

5.4.   Publicering og kildebeskyttelse

En journalist, redaktør eller anden person, der ikke er offentlig ansat, kan ikke mødes med sanktioner for at modtage, besidde eller videregive klassificeret information. De må heller ikke mødes med anklager eller sanktioner for at have søgt eller opnået information. Beskyttelsen gælder dog ikke ved tyveri, afpresning eller lignende (47).

En journalist, redaktør eller anden person, der ikke er offentligt ansat, må ikke presses til at afsløre en anonym kilde til lækager eller presses til at afsløre materiale, der (endnu) ikke er publiceret (48).

Censur mod publicering af materiale for at beskytte statens sikkerhed skal være forbudt. Hvis information er offentliggjort, lovligt eller ulovligt, må yderligere spredning ikke forhindres (49).

6 Sammenfatning og anbefalinger

Den kolde krig stoppede med østblokkens opløsning, men den danske tradition for hemmeligholdelse stoppede ikke og har fået særlig betydning efter Danmarks involvering i aktiv krigsførelse. Irak- og Afghanistankommissionen er nedlagt. Dokumenter fra 2001-2003 med oplysninger og vurderinger, der indgik som grundlag for beslutninger om dansk krigsdeltagelse, holdes fortsat hemmelige. Antal fanger, overdragelse af fanger til andre og samarbejde med privat sikkerhedsfirma er blevet holdt skjult i en årrække. Vigtige oplysninger er ikke registreret eller forsvundet. Mål for danske styrkers bombardementer holdes fortsat skjult.⁵⁴

Saglige sikkerhedshensyn må føre til visse begrænsninger af offentlighed, og udfordringen er at få fastsat nogle klare kriterier for grænsen mellem offentlighed og hemmelighed. Uden klare markeringer og effektive kontrolorganer bliver den demokratiske kontrol undermineret med diffuse, rutinemæssige henvisninger til statens sikkerhed, rigets forsvar og udenrigspolitiske interesser. Offentlighed er afgørende for demokratisk kontrol og kvalificeret debat om grundlaget for politiske beslutninger og om krigsførelsens konsekvenser.

Med Tchwane-principperne er der for første gang udviklet internationale principper for den nødvendige afvejning mellem hensyn til sikkerhed og offentlighed. Europarådets Parlamentariske Forsamling har anbefalet medlemsstaterne at tage hensyn til principperne ved lovgivning og praksis. Som afslutning følger 20 anbefalinger, der sigter på, at politikere og offentlighed får korrekt information, og at ansatte ikke udsættes for usaglige reaktioner. De enkelte anbefalinger er formuleret i ultrakort form med henvisninger til foregående afsnit, hvor problemstillingen er omtalt.

1. Den europæiske konvention om aktindsigt (Tromsø-konventionen) ratificeres med erklæring om, at ændringer i offentlighedsloven vil blive gennemført for at opfylde konventionens minimumskrav bl.a. om konkret afvejning mellem hensyn til statens sikkerhed og hensyn til offentlighed (2.1.3).
2. Uden at afsløre detaljer om planlagte militære aktioner sikres offentlighed om information, der har relevans for beslutninger om krigsdeltagelse inklusive trusselsvurderinger (2.2.5, 3.2 og 5.2.3).
3. Oplysninger før og under operationer hemmeligholdes i det omfang, det er nødvendigt for at sikre operationssikkerhed (2.2.3 og 5.2.2).
4. Oplysninger om konsekvenser ved gennemførte krigsoperationer skal som udgangspunkt være offentlige for at sikre demokratisk kontrol og debat. Det gælder bl.a. oplysninger om bombemål, dødsfald og frihedsberøvelser, som den danske stat er ansvarlig for. Oplysninger om ansatte, der har deltaget i operationer, og deres pårørende holdes hemmelige (2.2.3 og 5.2.3).
5. Oplysninger om efterretningskilder holdes hemmelige. Specifikke oplysninger om våbensystemer, kommunikationssystemer, operationsmetoder og sikkerhedsforanstaltninger holdes hemmelige, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til sikkerheden (2.2.3 og 5.2.2).
6. De generelle undtagelser fra offentlighed i lovene om PET, FE, Center for Cybersikkerhed og net- og informationssikkerhed erstattes af lovregler, der kan sikre en vis demokratisk kontrol uden at afsløre detaljer om overvågning og sikkerhedsproblemer. Administrative forhold ved FE skal ligesom ved PET være omfattet af offentlighedsloven (2.2.1 og 5.2.1). Regler om parters aktindsigt og egen acces i personalesager skal også gælde for ansatte ved FE og PET (2.3).
7. Der sikres offentlighed om retningslinjer for overvågning inklusive efterretningstjenesters bl.a. kriterier for registrering, anvendelse og kassation af persondata (2.2.1, 2.6 og 5.2.3).
8. Myndigheder og kontrolorganer skal foretage en reel vurdering af, om hensynet til statens sikkerhed kan begrunde hemmeligholdelse (afsnit 2.2, 2.3, 2.4, 2.6 og 5.2.6).
9. Dokumenter fra den nedlagte Irak- og Afghanistankommission inklusive klassificerede offentliggøres eller udleveres ved anmodning om aktindsigt,  medmindre  væsentlige  sikkerhedshensyn  kan  begrunde  fortsat hemmeligholdelse af enkelte oplysninger (2.6 og 5.2.3). Der udarbejdes og offentliggøres aktlister, der så vidt muligt indeholder kort tematisk betegnelse, oplysning om modtager eller afsender og dato for de enkelte dokumenter inklusive klassificerede.
10. Ved ændring af offentlighedsloven etableres et klageorgan for statslige myndigheder, der kan træffe bindende afgørelser og sikre gennemførelsen af aktindsigt (2.2.3, 2.3 og 5.2.6).
11. Klassificering af informationer begrænses til snævre kategorier, hvor offentlighed med stor sandsynlighed vil give alvorlig skade. Klassificering må ikke opretholdes længere end nødvendigt og skal genvurderes mindst hvert femte år (2.5 og 5.2.4).
12. Det sikres, at myndigheder kun må afslå at bekræfte eller afvise eksistensen af information, hvis loven undtagelsesvis giver denne mulighed for den pågældende informationskategori (5.2.5).
13. Forsvaret og andre myndigheder, der klassificerer, skal periodisk offentliggøre lister med korte tematiske betegnelser for klassificerede dokumenter og registre (2.5 og 5.2.4).
14. Det sikres med en udtrykkelig lovregel, at ansvarlige ved offentlige myndigheder kan straffes for at slette eller ændre dokumenter og data i strid med loven. Det skal være en skærpende omstændighed, hvis det sker for at hindre offentlighed (5.2.6).
15. Oplysninger om krigsoperationer skal bevares. Rigsarkivets regler for bevaring og kassation ændres, så daglige meldinger, vagtrapportbøger og tabs- og skademeldinger fra krigsoperationer bevares (2.6).
16. Arkivloven ændres, så den afleverende myndighed ikke har kompetence til at forlænge tilgængelighedsfrister. Rigsarkivet skal inden for lovens rammer kunne fastsætte frister og dispensere efter konkret vurdering (2.6).
17. Den militære straffelovs regler om tavshedspligt indsnævres og klargøres. Lovens høje strafferammer begrænses til videregivelse af information, der i den konkrete situation indebærer nærliggende og alvorlige risici for menneskers liv (3.3).
18. Ved lov etableres et uafhængigt organ til at modtage og undersøge information om lovovertrædelser, brud på menneskerettigheder og andre former for magtmisbrug ved forsvaret. Ansatte, der indberetter forhold, skal have ret til anonymitet (2.3 og 5.3.1).
19. Ved lov styrkes retssikkerheden for whistleblowere bl.a. ved at pålægge myndigheder bevisbyrde for, at repressalier mod ansatte ikke har relation til lovlig videregivelse af information (3.5, 4.2 og 5.3.2).
20. Der udarbejdes en vejledning for beskyttet whistleblowing (5.3.2).

Noter:

1. Brink, Poul (1997): Thulesagen. Løgnens univers, Lindhardt og Ringhof Forlag, 2. udgave 2015. Dokumenter er gengivet i bogens bilag.
2. Vietnam-Solidaritet og Politisk Revy blev beslaglagt i november 1969. Straffesagen mod de to ansvarshavende redaktører endte med små bødestraffe for overtrædelse af straffelovens § 110 a ved Københavns Byrets dom 19. februar 1971.
3. Mere generelle fremstillinger af retsregler: Andersen, Jon (2013): Offentlighed i forvaltningen, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Jørgensen, Oluf (2014): Offentlighed i Norden, Nordicom, Göteborgs Universitet. Sandfeld Jakobsen, Søren og Sten Schaumburg-Müller (2013): Medieretten, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Jørgensen, Oluf (2013): Mediejura, 3. udgave, Forlaget Ajour.
4. EMD 25. juni 2013 i sagen Youth Initiative for Human Rights v. Serbia og EMD 28/11 2013 i sagen Österreichische Vereinigung v. Austria. Se Voorhoof, Dirk and Rónán Fathaigh (2013): The press and NGOs’ right of access to official documents under strict scrutiny of the European Court of Human Rights: http://strasbourgobservers.com.
5. EMD 26. marts 1987 i sagen Leander v. Sweden, EMD 9. februar 1998 i sagen Guerra and others v. Italy og EMD 5. december 12 2013 i sagen Vilnes and others v. Norway.
6. Human Rights Committee, 2011, General comment No. 34, p. 18 indeholder retningsgivende erklæring for fortolkningen af art. 19.
7. Article 6: Right to life, draft General comment No. 36, p. 63, Human Rights Committee 115^th session, 19. oktober-6. november 2015.
8. Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters, UNECE 1998. EU-direktiv om adgang til miljøinformation 2003/4/EF. Forordning 1367/2006 gælder for EU’s egne organer.
9. European Convention on Access to Official Documents underskrevet 18. juni 2009 I Tromsø. Konventionen er pr. 15. januar 2016 ratificeret af 7 lande og skal ratificeres af 10 for at træde i kraft.
10. Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET), LBK nr. 1600 af 19. december 2014 §§ 12, 13, 14 og 21. Lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), LBK nr. 1 af 4. januar 2016 med ændringer ved lov 1624 af 2013 §§ 9, 10, 11, 12 og 18. Lov om Center for Cybersikkerhed, lov 713 af 2014 § 8. Lov om net- og informationssikkerhed, lov nr. 1567 af 15. december 2015 §§ 7 og 8.
11. Justitsministeriets svar til Kristian Kornø, Ekstra Bladet 17. september 2013, sagsnr. 2013-0940-0524.
12. PET-lovens § 14 som ændret ved lov nr. 1624 af 26. december 2013.
13. Task Force Irak 15. december 2011. Væsentlige oplysninger i rapporten blev først hemmeligholdt i aktindsigt til Politiken 15. juni 2012, men udleveret ved aktindsigt 6. juli 2015. Artikler i Politiken 16. juli 2015 af journalisterne Jacob Svendsen, Lars Halskov og Morten Skærbæk.
14. Folketingets Ombudsmand har udtalt, at myndigheder skal forholde sig kritisk til, om der reelt er hensyn, der kan begrunde afslag på aktindsigt. Efter fornyet begrundelse fra Justitsministeriet fandt ombudsmanden dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere ministeriets afslag på aktindsigt i navne på advokater, der var beskikket til sager om indgreb i meddelelseshemmeligheden i forbindelse sager, som PET efterforsker (FO 2014-20). Se endvidere FO 2015-12 om delvis aktindsigt i udkast til efterretningsmæssig risikovurdering.
15. Betænkning 1510.2009 side 709. Rapport af 3. juni 2003 vedrørende forsvarets informationspolitik fra en arbejdsgruppe nedsat af Forsvarsministeriet med repræsentanter fra ministeriet, forsvaret, personaleorganisationer og medier.
16. Efter godkendelse af Irak- og Afghanistan-kommissionen fik journalist Matias Seidelin aktindsigt 25. juni 2015 via Forsvarsministeriet i en række dokumenter, der var overdraget til kommissionen. En række artikler af Matias Seidelin i Jyllands-Posten 2014-15 dokumenterer forløbet bl.a. 5. juli 2015.
17. Afgørelse fra Værnsfælles Forsvarskommando 11. november 2014. Afgørelse fra Forsvarsministeriet 22. december 2014. Svar fra Folketingets Ombudsmand til Radio24syv 20. maj 2015.
18. Artikel i Information 4. marts 2015 af Charlotte Aagaard om notat fra Flyvertaktisk Kommando 17. oktober 2014. US Central Command, der informerer om koalitionens krig mod IS, har fra oktober 2014 undladt at oplyse hvilke lande, der har deltaget i dagens bombninger. Forsvaret.dk oplyser periodisk om bombninger fra danske fly i krigen mod ISIL uden nærmere oplysninger om bombningers mål. Forsvaret.dk har dog oplyst, at der 30. august 2015 er gennemført et angreb, der betød risici for civile tab.
19. Betænkning 1510.2009 side 710 ff. og L 144, 2012-13, bemærkninger til § 32.
20. Folketingets Ombudsmand har kritiseret, at Forsvarsministeriet ikke på tidspunktet for en afgørelse om aktindsigt havde journaliseret en sms fra forsvarschefen, og at ministeriet ikke havde givet indsigt i alle ekstraheringspligtige oplysninger om faktiske forhold. Sagen handlede om e-mails udvekslet som led i ministerbetjening mellem Forsvarsministeriet og Værnsfælles Forsvarskommando om to artikler i en avis (FO 2015-48).
21. EU-Domstolens afgørelser i sagerne Sweden and Turco v. Council, C-39/05 P og C-52/05 P, 1. juli 2008 og sagen Access Info Europe v. Council, C-280/11 P, 17. oktober 2013.
22. »USA offentliggør grundlaget for Irak-krigen« af Charlotte Aagaard, Information 10. april 2015. Offentliggørelsen viser, at rapport fra National Intelligence Estimate (NIE), der blev udarbejdet i oktober 2002, indeholdt væsentlige forbehold og tvivl om Iraks besiddelse af masseødelæggelsesvåben og terrorforbindelser.
23. FE-lovens § 9 og PET-lovens § 12. Selvom administrative forhold ved PET blev omfattet af offentlighedsloven, gælder reglen om egen acces ikke jf. lov nr. 1624 af 26. december 2013.
24. FOB 1998.176.
25. Ifølge Miljø- og Fødevareministeriets udkast af 14. september 2015 til ny lov om miljøvurdering (VVM) er projekter, der alene tjener forsvarsformål eller civilt beredskabsformål ikke omfattet, hvis Forsvarsministeriet vurderer, at det ville skade. Ifølge lovudkastet kan bl.a. reglerne om offentlig høring, aktiv offentliggørelse af afgørelser mv. sættes ud af kraft. Det vil ikke ændre ved, at miljøoplysningsloven gælder.
26. I 2008-13 førte journalist Nils Mulvad på vegne af Åbenhedstinget en række klagesager om risikovirksomheder. Afgørelser findes på aabenhedstinget.dk bl.a. afgørelser fra Folketingets Ombudsmand 5. juli 2010, Natur- og Miljøklagenævnet 18. december 2012 og Miljøstyrelsens endelige afgørelse 20. december 2013 om AarhusKarlshamn A/S. Seveso2-direktivet 1996/82 om kontrol med risikoen for større uheld med farlige stoffer med specifikke krav om offentlighed i bilag 5. Se Pagh, Peter (2011): Risikovirksomheder – eksterne beredskabsplaner og information til offentligheden, Juristen nr. 1.
27. Cirkulære fra Statsministeriet 17. december 2014 om sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO eller EU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.
28. Aagaard, Charlotte, H.-C. Mathiesen og Jens Ringsmose (2014): Frontlinjer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag.
29. Bekendtgørelse nr. 190 af 18. marts 2005 om bevaring og kassation af arkivalier hos Forsvarskommandoen og underlagte myndigheder, bilag 2 og bilag 4. Ifølge Rigsarkivets oplysninger er det oplysninger om materielle tab og skader, der kan kasseres.
30. Efter høring af PET har Rigsarkivet 3. juli 2015 afslået aktindsigt i bilag 2 til bevarings- og kassationsregler for PET’s registre/databaser af 18. marts 2013. Rigsarkivet begrunder afslaget med »PET’s indsigt i efterretningsvirksomhed og viden om, hvilke oplysninger, der kan skade statens sikkerhed«. Der forberedes tilsvarende regler for FE-systemer inklusive klassifikation af navne på registre og antal, der kan kasseres.
31. Arkivlovens §§ 13 og 14 og arkivbekendtgørelsen nr. 591 af 26. juni 2003. Der kan, men er pt. ikke fastsat længere afleveringsfrister for klassificeret materiale.
32. Aftale mellem Justitsministeriet og Kulturministeriet af 19/12 2012 om tilgængelighedsfrister for visse af PET’s arkivalier. I en notits herom fra PET af 17. januar 2012 nævnes, at PET af ressourcegrunde ikke tager løbende stilling til afklassificering.
33. Liberal Alliance har 12. december 2016 fremsat beslutningsforslag om, at regeringen pålægges at offentliggøre kommissionens ikke-klassificerede dokumenter, B 52, Folketinget 2015-16.
34. Mens kommissionen havde dokumenterne, kunne der kun gives aktindsigt efter godkendelse af kommissionen, jf. lov om undersøgelseskommissioner § 31. Efter kommissionens nedlæggelse er kompetencen tilbage hos Forsvarsministeriet eller andre myndigheder, jf. offentlighedslovens § 36.
35. Gräs Lind, Martin (2011): Whistleblowing i kontekst, Juristen nr. 10.
36. Bucur and Toma v. Romania, EMD 8. januar 2013.
37. Sagen Guja v. Moldova, EMD 12. februar 2008. I betænkning 1553.2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger side 176 omtaler Michael Gøtze skævheder i betænkningens fremstilling af EMD’s praksis.
38. Udtalelse fra Folketingets Ombudsmand FOB 2003.699.
39. U 2006.65. EMD afviste at behandle efterfølgende klage.
40. Se kritisk analyse af dommen: Gøtze, Michael (2010): Ytringsfrihed og tavshedspligt – et retligt spændingsfelt i Irak-krigens skygge, Kritisk Juss (36) s. 248-272.
41. Den militære straffelov nr. 530 af 24. juni 2005. Loven bygger på betænkning fra et udvalg under Forsvarsministeriet fra januar 2004.
42. Aagaard, Charlotte, H.-C. Mathiesen og Jens Ringsmose (2014): Frontlinjer, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, kap. 2 »I krig med forsvaret« af Charlotte Aagaard, side 55-97.
43. Tjenstlig undersøgelse af fhv. højesteretspræsident Torben Melchior om oplysninger fra forsvarsministre til Folketinget i 2007-2010. Disciplinære sanktioner afgjort af Forsvarsministeriet den 6. februar 2013. Grundlaget for sagen er omtalt under notatpligt (afsnit 2.2.2).
44. U 2012.2387. Den ene officer fik 30 dages betinget fængsel ved landsretten og anke    de ikke. Den anden officer ankede til Højesteret, der fastholdt dommen fra landsretten og en bøde på 8.000 kr. for overtrædelse af den militære straffelovs § 27, stk. 2. Bogen »Jæger – i krig med eliten« var skrevet af Thomas Rathsack. Fogedretten afviste den 21. september 2009 at nedlægge fogedforbud, fordi bogen allerede var publiceret i en særudgave af Politiken 16. september 2009.
45. Betænkning 1472.2006 om offentligt ansattes ytringsfrihed og meddelerret samt betænkning 1553.2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger.
46. Folketingets Ombudsmand 27. juni 2007.
47. I betænkning 1553.2015 om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger overvejes forskellige muligheder for at styrke retssikkerheden for ansatte.
48. Københavns Byret den 4. december 2006.
49. U 2011.1329.
50. Lambert, Peter og Iben Gjessing (2014): Kildebeskyttelse, Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Se bogens afsnit 4.1.8 om »Kildens kilde«.
51. Østre Landsrets kendelse af 25. juni 2013.
52. The Tshwane Principles on National Security and the Right to Information. Published by Open Society Justice Initiative, New York.
53. Resolution 1954(2013) »National security and access to information« 2. oktober 2013. Resolutionen opfordrede desuden til ratifikation af Tromsøkonventionen.
54. Mange af eksemplerne er dokumenteret af journalister bl.a.: En række artikler i Ekstra Bladet af Bo Elkjær og bogen: Kære statsminister: løgnen om krigen i Irak, Ekstra Bladets Forlag (2008). En række artikler i Information af Charlotte Aagaard bl.a. 4. marts, 12. marts og 10. april 2015 og sammen med Rasmus Raun Westh 30. marts, 9. maj og 26. maj 2015. Lars Halskov, Jacob Svendsen og Morten Skærbæks artikler i Politiken 16. juli 2015 med henvisninger til tidligere artikler og Lars Halskov og Jacob Svendsen (2012): Et land i Krig, Politikens Forlag. Matias Seidelins artikler i Jyllands-Posten 2014-15 om Blackwater bl.a. 5. juli 2015.